Коллектив авторов - Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

Одобрено Ученым советом Института образования Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Рецензенты:

А.Я. Капустин – профессор, доктор юридических наук, научный руководитель Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

М.Б. Лукашевич – кандидат юридических наук, кандидат экономических наук, статс-секретарь – заместитель министра науки и высшего образования Российской Федерации

© Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2019

Закон об образовании, ФЗ № 273-ФЗ – Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

ФЗ № 3-ФЗ – Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах».

ФЗ № 83-ФЗ – Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

ФЗ № 120-ФЗ – Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

ФЗ № 124-ФЗ – Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

ФЗ № 159-ФЗ – Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

ФЗ № 181-ФЗ – Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

ФЗ № 184-ФЗ – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

ОВЗ – ограниченные возможности здоровья.

ФГОС – федеральный государственный образовательный стандарт.

Во всех федеративных государствах мира не прекращается дискуссия о распределении полномочий между субъектами федерации. Существуют различные модели такого распределения. Полномочия могут быть преимущественно сконцентрированы на уровне субъектов, как в США и Австралии, или на уровне федерального центра, как в России.

Образовательные реформы в федеративных государствах зачастую связаны с изменением баланса полномочий в образовательной сфере между федерацией и ее субъектами. Основная проблематика таких изменений состоит в поиске ответа на вопрос: «Как распределить полномочия в образовательной сфере между местным, региональным и федеральным уровнями власти для наибольшей эффективности образовательной системы?». На этот вопрос не существует одного верного ответа. При изучении различных моделей и описании их плюсов и минусов представляется возможным если не найти подходящую систему для каждого конкретного случая, то, по крайней мере, избежать возможных ошибок.

Именно этому и была посвящена первая международная научная конференция «Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество», организованная Центром образовательного права Института образования НИУ ВШЭ в ноябре 2018 г. В состав участников конференции вошли ведущие специалисты в области образования и права из России и зарубежных стран. Представленные в рамках конференции материалы легли в основу этой книги.

Авторам удалось показать разнообразие различных подходов к формированию моделей распределения полномочий, используемых как политиками, так и академиками, изучающими этот вопрос. Эта монография будет полезна как представителям органов государственной власти, ученым и студентам, так и всем, кто интересуется вопросами образовательного права и политики.

Многоуровневое управление рассматривается как подход в политической и юридической науке и теории государственного управления, основанный на исследованиях европейской интеграции. Концепцию многоуровневого управления в начале 1990-х годов разработали политологи, отражая новые структуры, которые были созданы Европейским союзом (в рамках Маастрихтского договора) в 1992 г. Многоуровневое управление воплощает идею о том, что в формирующейся глобальной политической экономике между локальным и международным уровнями существует много взаимодействующих органов власти.

Концепция многоуровневого управления была введена в международные и региональные процессы принятия решений как система продолжающихся переговоров между правительствами на нескольких территориальных уровнях. Она описывает, как наднациональные, национальные, региональные и местные органы власти переплетаются в сложной сети политических акторов [1] Marks G. Structural Policy and Multi-level Governance in the EC // Cafruny A., Rosenthal G. (eds). The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond. Boulder, Colorado: Lynne Rienner, 1993. P. 391–411. . Считается, что рассредоточение системы управления в нескольких юрисдикциях является наиболее эффективным и демократичным. Исследования многоуровневого управления направлены на выявление положительных внешних эффектов, возникающих в результате подобных процессов на всех уровнях. Высокое качество регулирования на одном уровне может быть подорвано плохой регуляторной политикой на других уровнях, в то время как координация и согласованность значительно расширяют преимущества системы [2] Rodrigo D., Allio R., Andres-Amo P. Multi-level Regulatory Governance: Policies, Institutions and Tools for Regulatory Quality and Policy Coherence // OECD Coherence, OECD Working Papers on Public Governance. No. 13. OECD Publishing, 2009. .

На международном уровне концептуальной рамкой для многоуровневого управления выступает «Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 25 сентября 2015 г. в качестве всеобъемлющего «плана действий в интересах людей, планеты и процветания», структурированного в виде 17 целей и 169 задач в области устойчивого развития [3] United Nations, Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015. United Nations General Assembly, p. 267. (аccessed: 15 March 2019). .