Коллектив авторов - Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

Применение принципа субсидиарности в четырех описанных случаях демонстрирует четкие результаты – реальные или виртуальные: в Швейцарии принцип работает, в Испании он может сработать, в Германии он не применяется, а Франция, по мнению автора, ошибается, переворачивая принцип субсидиарности, ставя его с ног на голову.

Конечно, все зависит от того, закреплен ли принцип субсидиарности в Конституции, как, например, в Швейцарии, или в каком-то статутном законе, как в Германии, или же он не существует в законодательстве, как в Испании либо во Франции.

Вопрос распределения полномочий по управлению школой между уровнями управления интересовал исследователей всегда, но основное внимание, как правило, уделялось совершенствованию управления на уровне школы [33] Этому, в частности, был посвящен цикл работ Всемирного банка «Decentralized Decision-Making in Schools. The Theory and Evidence on School-Based Management» (The World Bank, 2009) и др. . Однако особую актуальность он приобрел после публикации анализа результатов PISA-2003, которые однозначно показали, что бóльшая автономия школ повышает средние по стране результаты учащихся. В данной работе на материалах обследования, проведенного ОЭСР, сделана попытка анализа факторов, влияющих на распределение полномочий по управлению школой между уровнями управления, и связи уровня принятия решений в отношении школы и результатов учащихся в международных обследованиях качества образования.

В 2017–2018 гг. в рамках программы ОЭСР «Индикаторы образовательных систем (INES)» проводилось обследование по вопросам управления школой (уровень основного общего образования). В рамках обследования ставились вопросы о том, на каком уровне управления образованием принимаются ключевые для школы решения.

В обследовании рассматривались следующие направления и задачи управления школой :

организация учебного процесса:

– выбор/определение школы для обучения;

– распределение учеников по группам;

– планирование учебного времени;

управление персоналом (раздельно по учителям и директорам школ):

– наем;

– увольнение;

– определение обязанностей;

– условия работы;

– определение уровня оплаты труда;

планирование учебного процесса:

– разработка или выбор образовательных программ;

– выбор предметов, по которым проводится обучение или определяется содержание обучения по предметам;

управление ресурсами:

– распределение средств на повышение квалификации педагогического персонала;

– распределение средств на повышение квалификации директоров школ.

Распределение решений осуществлялось по следующим уровням управления:

– уровень центрального правительства;

– штат;

– провинция/регион;

– субрегиональный уровень;

– местный (муниципальный);

– школа;

– несколько уровней.

В дальнейшем анализе уровни штата, провинции, региона и субрегиона объединены в один – субнациональный – уровень.

Для каждого уровня и для каждой задачи управления были приняты следующие варианты ответа на вопрос «Принимаете ли вы решение…»:

– полностью самостоятельно;

– после консультаций с другими уровнями управления;

– независимо, но в рамках, определенных вышестоящим уровнем образования.

В обследовании приняли участие все страны – члены ОЭСР, кроме Польши, и две страны-партнера: Литва и Российская Федерация. По Бельгии сбор и представление данных осуществлялись раздельно по фламандскому и франкоязычному сообществам, по Великобритании – по Англии и Шотландии.

Некоторые результаты обследования были опубликованы в «Education at a Glance 2018» [34] Education at a Glance 2018. OECD, Paris, 2018. , другие – доступны в базе данных ОЭСР по статистике образования [35] (accessed: 22 March 2019). .

Обследование показало, что в странах ОЭСР наибольшая доля решений принимается на уровне школы и на национальном уровне. При этом по отдельным направлениям управления школой соотношение полномочий различное (рис. 1). Школа располагает максимальными полномочиями в вопросах организации учебного процесса, затем по убывающей идут планирование учебного процесса, управление ресурсами и управление персоналом.

Рис. 1.Доля решений, принимаемых на каждом уровне управления основным средним образованием в странах ОЭСР, по сферам (% стран)

Источник : Education at a Glance 2018.

Центральное правительство играет определяющую роль в вопросах планирования учебного процесса, в меньшей степени вовлечено в принятие решений по управлению персоналом и ресурсами и передает школе основную часть полномочий в вопросах организации учебного процесса.

Остальные уровни управления играют существенно меньшую роль в руководстве школой. Обращают внимание два момента:

– на муниципальном уровне принимаются решения по управлению персоналом и ресурсами в 17 % случаев, по остальным направлениям управления местный уровень играет еще меньшую роль;

– роль смешанных, т. е. совместно принимаемых решений невысока. Их отметили от 11 до 13 % стран в зависимости от направления управленческих решений.

Распределение полномочий по управлению школой варьирует по странам очень широко (рис. 2).

Рис. 2.Доля вопросов, решение по которым принимается на разных уровнях управления, по странам

Источник : Education at a Glance 2018.

Если в Нидерландах школа принимает самостоятельно решения по 92 % вопросов, то, например, в Греции – только по 8 %. В Турции и Люксембурге центральное правительство принимает решения по более чем 70 % вопросов управления школой, а в Чешской Республике и Германии практически не участвует в управлении школой. Местные органы власти играют существенную роль в управлении школой в США, Канаде и Швеции и минимальную – в Германии, во Франции и в Мексике. Такой разброс поднимает два вопроса:

во-первых, есть ли какие-то объективные факторы, определяющие структуру распределения полномочий по управлению школой по уровням власти, помимо традиций и исторически сложившейся системы;

во-вторых, есть ли связь между структурой распределения полномочий по управлению школой по уровням власти и результатами обучения.

Для ответа на первый вопрос в данной работе рассматриваются три фактора: размер страны по численности населения, уровень урбанизации и плотность расселения. Для ответа на второй вопрос анализируется связь распределения полномочий по управлению школой по уровням власти и результатов учащихся в международном обследовании учебных достижений PISA.