Коллектив авторов - Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

Во-вторых, анализ показал отрицательную связь между централизацией управления школой на национальном уровне и учебными результатами, что косвенно подтверждает выявленную в ходе анализа результатов PISA положительную связь между автономией школы и образовательными достижениями школьников.

В-третьих, интересный результат – положительная корреляция доли решений, принимаемых совместно несколькими уровнями управления, и результатов PISA.

В-четвертых, приведенные выше результаты анализа – только первый шаг. Данные, собранные в ходе обследования ОЭСР, дают обширный материал для анализа факторов, влияющих на распределение управления школой по уровням власти, и влияния этого распределения на результаты функционирования национальных образовательных систем.

Многоуровневое управление [36] См. подробнее: Piattoni S. The Theory of Multi-level Governance. Oxford: Oxford University Press, 2010; Knodt M., Hüttmann M.G. Der Multi-Level Governance Ansatz // Theorien der Europäischen Integration. Springer VS, 2012. – это научный подход в области государственного управления, использующий методы анализа и описания, включающий в рассмотрение расширенную (отличающуюся от традиционной) систему уровней и субъектов принятия решений. Подход учитывает оценку релевантности таких субъектов и описание отношений между ними, например, работу иерархических структур между различными субъектами принятия политических решений.

В законодательстве субъекты принятия решений должны быть формально определены. Однако на практике решение может исполняться не так, как планировалось субъектом его принятия, в связи с первоначальным дефицитом информации. Теория принципала-агента [37] Теория принципала-агента ( principal-agent problem ) – теоретическая модель экономики, созданная с целью понимания ситуаций управления между неравными акторами, имеющими разные степени информированности (асимметричность информации). Лицо, дающее поручение (принципал), обычно находится в высшей иерархической позиции и ожидает решения поставленной задачи в своих интересах, тогда как лицо, выполняющее поручение (агент: менеджер или экономический агент), находится в нижней иерархической позиции, но владеет большей информацией, чем принципал, и может пользоваться этой информацией либо в интересах принципала, либо в собственных интересах. показывает, насколько серьезно несоответствие в знаниях может изменить баланс сил между принимающими решение и подчиненными им субъектами [38] См. подробнее: Gailmard S. Accountability and Principal-Agent-Theory // The Oxford Handbook of Public Accountability. Oxford: Oxford University Press, 2014. .

Теория принципала-агента в многоуровневом управлении позволяет более четко описать реальные отношения между различными субъектами принятия решений. Многоуровневый подход также может помочь при анализе процедур и шагов принятия решений.

Многоуровневый подход является исключительно методом анализа и описания, а не разъяснения принятого решения.

Для анализа участников процесса принятия решений в ЕС необходимо провести разделение межу институтами и акторами (субъектами принятия решений), как это сделал Г. Маркс в ключевой статье о многоуровневом управлении: «Наша отправная точка <���…> это проведение четкого различия между институтами и акторами, т. е. между государством (и органами ЕС) и отдельными лицами, группами и организациями, действующими в рамках этих учреждений и их процессов» [39] Marks G., Liesbet H., Kermit B. European Integration from the 1980s: State-centric v. Multi-level Governance // JCMS: Journal of Common Market Studies. 1996. No. 34(3). P. 341–378. . Используя это разделение, авторы обобщают систему принятия решений в ЕС, выделяя «взаимозависимость, взаимодополняющие функции и пересекающиеся компетенции» в качестве ведущих факторов деятельности [40] Ibid. .

Для анализа различных шагов, которые необходимы при принятии решений в ЕС, разработана модель четырех шагов:

1) разработка решения;

2) принятие решения;

3) имплементация решения;

4) разрешение судебных споров, вытекающих из принятого решения [41] Ibid. P. 356. .

Данную модель можно применить для анализа системы принятия решений в конкретной сфере (например, в сфере образования). Европейский союз, следуя основным целям своего создания, указанным в учредительных договорах, обладает ограниченной компетенцией в вопросах образования согласно Договору о функционировании Европейского союза (далее – ДФЕС). ЕС способствует развитию качественного образования, поощряя сотрудничество государств-членов и поддерживая их деятельность, в полной мере уважая при этом ответственность государств-членов за содержание процесса преподавания и за организацию национальных систем образования, включая их культурное и языковое разнообразие [42] См. подробнее: п. 1 ст. 165 Договора о функционировании Европейского союза. .

Принимая такие границы своей компетенции, ЕС все же пытается их расширить, апеллируя в том числе к основным целям создания союза, таким как обеспечение свободы передвижения. Таким образом, ст. 53 и 62 ДФЕС [43] См. подробнее: п. 1 ст. 53 Договора о функционировании Европейского союза. Чтобы облегчить доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и ее осуществление, Европейский парламент и Совет принимают директивы, направленные на взаимное признание дипломов, сертификатов и иных свидетельств, а также на координацию законодательных, регламентирующих и административных положений государств-членов в отношении доступа к деятельности, не являющейся наемным трудом, и к ее осуществлению. Пункт 1 ст. 62 Договора о функционировании Европейского союза; положения статей 51–54 подлежат применению к вопросам, регулируемым настоящей главой. используются для дополнительного расширения правовой базы в этой сфере.

Разделение на институты и акторов (субъектов принятия решений) в сфере образования выглядит следующим образом.

Институтами могут являться:

– органы ЕС (Европейская комиссия, Совет ЕС, Европейский парламент, Суд ЕС и т. д.);

– государства – члены ЕС (а также их внутренние институты в зависимости от их роли в принятии решений).

Акторами могут выступать:

– различные советники и консультативные (экспертные) советы, в том числе официально задействованные в принятии решений;

– общественное мнение, включая социальные медиа;

– группы интересов, включая лоббистов.