Коллектив авторов - Государственное стратегическое управление

Н. Парисон предлагает следующий подход к процессу разработки программы реформы государственного сектора на уровне субъекта Федерации 7.

1. Определить стратегические цели программы (управление программой).

2. Разработать интегрированную программу реформы государственного сектора (управление программой).

3. Обеспечить развитие системы и процедур управления результативностью (управление программой).

4. Внедрить созданную на федеральном уровне концепцию иерархической структуры администрации субъекта, основанной на министерствах, службах, агентствах (административная реформа).

5. Реализовать программу анализа всех функций, обеспечиваемых администрацией субъекта (административная реформа), включая обеспечение реструктуризации производственных и административных процессов по всем сохраняемым функциям.

6. Укрепить потенциал по управлению политикой (административная реформа).

7. Внедрение системы и процессов, необходимых для обеспечения эффективной реализации новой структуры (административная реформа).

8. Развитие правовой основы профессиональной гражданской службы с системой заслуг на уровне субъекта Федерации, включая прием и карьерный рост сотрудников на конкурсной основе (реформа гражданской службы).

9. Перестройка системы стимулов, этики, ценностей (реформа гражданской службы).

10. Перестройка стимулов и создание среднесрочной основы для формирования бюджета (бюджетная реформа).

11. Укрепление прозрачности и подотчетности (административная реформа, реформа гражданской службы и бюджетная реформа).

12. Выделение достаточных бюджетных средств для быстрой и эффективной реализации программы реформы государственного сектора в субъекте РФ (управление программой).

Ожидаемые последствия от проведения такого рода реформ часто включают в себя небольшую администрацию, способную привлекать и удерживать управленческие кадры и экспертов, ориентированную на клиента, а также на достижение результатов, устойчивую к коррупции, пользующуюся доверием частного сектора, граждан и муниципалитетов.

Основополагающим фактором, общим для компонентов административной реформы, реформы гражданской службы и бюджетной реформы, могла бы стать разработка и реализация сквозных мер по укреплению прозрачности и внешней подотчетности:

• дополнение правовой базы в части обеспечения прозрачности и доступа к информации;

• обеспечение внешней подотчетности с помощью стандартов государственных услуг и отчетности;

• расширение возможности участия заинтересованных сторон;

• обеспечение внутренней подотчетности через управление результатами и оценку 8.

Предлагаемые компоненты и мероприятия реформ предлагается подкрепить жестким подходом к мониторингу хода реформы и ее результатов. Возможны некоторые значительные результаты на раннем этапе (дерегулирование, прозрачность, реформа оплаты труда), но для достижения основных результатов требуется 5–10 лет. Необходимо проводить постоянный мониторинг и корректировать действия, основные показатели должны быть определены с самого начала. Можно также рассмотреть вопрос об обязательной подготовке ежегодного отчета об эффективности деятельности органов государственного управления, который целесообразно было бы распространять среди местных законодательных органов, муниципалитетов, ассоциаций частного сектора, потребителей услуг и неправительственных организаций.

Мы полагаем, что отдельные субъекты Федерации могут быстрее добиться результатов реформ (включая более высокое качество обслуживания, более адресный характер работы социальных служб, более широкий охват базовыми услугами в области образования и здравоохранения, повышение эффективности работы администрации, формирования и исполнения бюджета) при должном учете международного опыта, опыта в области государственной службы в других регионах Российской Федерации.

Рассматривая проблему реформирования государственного сектора, необходимо также обратить внимание на то, созданы ли в России условия для проведения такого рода реформ, насколько полно возможно заимствование успешного опыта проведения реформ в других странах. Необходимо отметить, что ни одна страна не адаптировала реформы других стран без учета собственной специфики.

Существуют аргументы против того, что можно пропускать некоторые этапы развития государственного сектора для реформирования и перехода к концепции государственного менеджмента. Среди них следует выделить три основных.

1. Страны не имеют необходимой основы для проведения реформ; отсутствуют формальные соглашения, контракты между поставщиками услуг в государственном и частном секторе. То есть фактически отсутствует соответствующая инфраструктура.

2. Государственные служащие (так называемые «государственные менеджеры») не имеют соответствующего доверия, следовательно, им не может быть дана свобода в принятии решений, распоряжении ресурсами, что составляет основу системы государственного менеджмента.

3. Контролирующие структуры традиционно основаны на неформальной практике, что в некоторых обстоятельствах может повышать эффективность, но неизбежно ведет к коррупции и бюрократии 9.

С другой стороны, необходимые условия успешного проведения реформы должны, безусловно, изучаться, преобразовываться в определенные методологические принципы. При проведении реформы должны учитываться важнейшие вопросы:

• наиболее эффективное для данной страны государственное устройство;

• наилучшие методы оценки результативности государственных структур и их использование в соответствующих государственных структурах;

• организационные и политические факторы, которые формируют систему государственного управления;

• необходимость добиться высокой ответственности государственных менеджеров за принимаемые решения.

Таким образом, в каждой стране с учетом особенностей государственного устройства и других характерных черт реализация реформы по каждому из перечисленных направлений имела свою специфику. Изучение положительного опыта и возможности его применения при реализации административной реформы в России может быть одним из направлений исследований в данной области.

Настоящий период развития государственного управления в России (как на федеральном, так и на региональном уровнях управления) характеризуется сменой парадигм: на смену административной парадигме приходит менеджериальная. Учитывая ограничения менеджериального подхода в государственном управлении, которые выявились в процессе реализации его принципов в развитых странах, необходима ориентация реформы государственного управления в России на доминирование стратегического подхода при использовании рациональных управленческих инноваций менеджериального подхода.