Коллектив авторов - Государственное стратегическое управление

1. Административная реформа: реформы организационных структур, управление по результатам.

2. Бюджетная реформа: среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат (подробнее об этом мы расскажем в одном из следующих разделов).

3. Реформа государственной службы: модернизация навыков, условий государственной службы.

Реформа в России повторяет (как концептуально, так и по большей части технически) административные реформы, проведенные на Западе. К настоящему времени в мировой практике накоплен значительный практический опыт реализации реформ такого рода – как положительный, так и отрицательный.

Концептуальным основанием реформ является рассмотренная ранее модель государственного менеджмента (Public Management), которая включает в себя следующие компоненты 3:

• бюджетирование, ориентированное на результат;

• программно-целевое управление;

• агенсификация, приватизация и аутсорсинг государственных функций;

• частногосударственное партнерство;

• оценивание политик и программ (policy/program evaluation).

В ходе проведения реформы была заимствована идея трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства (разработка государственной политики), федеральные службы (функции контроля и надзора) и федеральные агентства (государственные услуги и управление государственным имуществом). Это соответствует традиционным направлениям государственного регулирования, функция же оценивания политик и программ не предусмотрена.

Под оцениванием политик и программ в западной традиции понимается аналитическая процедура, направленная на диагностику и осмысление достижения целей и воздействия государственной политики (политико-административных мероприятий). Оценочное исследование может рассматриваться как вариант прикладного междисциплинарного исследования, возникшего на стыке политической науки, экономики, социологии и права. Здесь же необходимо упомянуть о так называемом «политико-управленческом цикле»: восприятие проблемы (problem perception), формирование повестки (agenda setting), формулирование политики (policy formulation), принятие решения (decision making), реализация политики (implementation), оценивание ее результатов (evaluation), на основании которых политика (программа) завершается либо переформулируется (termination/ re-formulation) 4. В практике проведения реформ в западных странах функция оценивания совместно с функцией контроля была возложена на службы или «надзоры».

Оценивание может производиться как внутреннее и как внешнее. Внутреннее оценивание осуществляется органом государственной власти, реализующим программу, либо его специальным подразделением, либо самим подразделением, реализующим программу. Внутреннее оценивание в органах государственной власти может называться внутренним аудитом реализации программ органа государственной власти. Субъектами оценивания выступают также Парламент, Счетная палата и т. д. Внутреннее оценивание задействуется, как правило, там, где необходима постоянная информация о меняющейся ситуации, либо там, где высоки издержки внешнего оценивания. Примером внутреннего оценивания является текущий мониторинг реализации ведомственных целевых программ. Внешнее оценивание осуществляется независимыми экспертами и предполагает и больший объем работ, и большую объективность результатов.

Полный цикл оценивания включает в себя три этапа: прогнозное, предварительное оценивание, сопровождающее оценивание и итоговое оценивание. Прогнозное оценивание направлено на оценку ситуации, оценку планируемых результатов, выбор наиболее эффективных мероприятий, прогнозирование затрат. Оно является объективной основой разработки стратегий любого вида. Задачей сопровождающего оценивания является мониторинг реализации политики, как правило, на основе измеримых индикаторов и контроля (своевременного выявления) отклонений от прогнозных параметров. Правильно поставленное сопровождающее оценивание является неотъемлемым инструментом восстановления управляемости либо получения реальных рычагов управления в свои руки. Итоговое оценивание применяется с целью выявления фактических результатов, анализа проблем и выработки предложений по их устранению в будущем.

Перечень областей, которые были затронуты реформами государственной власти в большинстве стран 5:

• управление расходами на социальные нужды, включая бюджетно-финансовую структуру;

• государственные службы и публичные услуги;

• государственные предприятия;

• агентства;

• реструктуризация;

• децентрализация;

• учет и прозрачность;

• управление по результатам.

Как уже было отмечено, в России проводится реформа государственного сектора, которая включает следующие направления: административная реформа, бюджетная реформа и реформа гражданской службы. Для достижения результатов этой реформы необходимо проводить подобные же реформы и на уровне отдельных субъектов. Наилучший и доказавший свою эффективность вариант – определение нескольких пилотных регионов, в которых проводятся многие элементы предлагаемой реформы. Доказавшие свою успешность реформы проводятся на общегосударственном уровне, ошибки и недостатки учитываются.

Ряд регионов уже начал разрабатывать и внедрять программы реформ государственного сектора, отчасти в контексте экспериментов по президентской программе модернизации федеральной гражданской службы, отчасти в рамках региональных бюджетных реформ.

Как считает Нил Парисон, главный специалист Управления общественного сектора по Европе и Центральной Азии Всемирного банка, «общая цель программ модернизации системы государственного управления обычно включает в себя следующее:

• ускорить достижение национальных приоритетов;

• поддержать достижение главных региональных приоритетов;

• повысить качество оказываемых услуг;

• повысить конкурентоспособность и эффективность деятельности» 6.

Международный опыт показывает, что к факторам, определяющим успех при реализации таких программ, относятся: четкое понимание их руководством желательных результатов реформы, связей между различными компонентами программы и последовательности программных мероприятий. Также важно иметь способность сохранять твердую приверженность программе реформ в течение длительного периода и перед лицом препятствий и возражений, которые могут возникать в процессе осуществления программы. Кроме того, разработка и реализация таких программ обычно требуют значительных инвестиций как в форме финансовых ресурсов из государственного бюджета, так и в форме управленческих ресурсов для разработки программы, организации ее выполнения, мониторинга и оценки хода и результатов реформы.