Коллектив авторов - Государственное стратегическое управление

Необходимо отметить различия, существующие в методах бюджетного планирования в рамках традиционного подхода и бюджетирования, ориентированного на результаты. Так, традиционный подход предполагает целевое использование средств (соответствие плану), годовой горизонт планирования, индексацию прошлых расходов, приоритет функциональной и детальной экономической классификации, контроль затрат. В то время как бюджетирование, ориентированное на результаты, предполагает целевое использование средств (соответствие плану, целям и результатам), трехлетние планы расходов, конкуренцию программ, приоритет ведомственной (программной) и укрупненной экономической классификации, контроль (мониторинг) результатов.

Переход к системе бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает большую работу, однако предполагается, что в результате преимущества получат все участники процесса: исполнительные, законодательные органы власти, а также население. Преимущества данной системы следующие 29:

• Правительство и Парламент будут регулярно получать полную и качественную информацию о результатах деятельности государственных органов, которая дает возможность принимать более обоснованные решения о приоритетах государственной политики, а также является основой для мониторинга и управления эффективностью работы государственного сектора;

• министерства, службы и другие органы власти смогут более эффективно планировать и управлять результатами своей деятельности; ориентироваться на среднесрочное планирование бюджетных расходов; получат гарантированное предоставление выделенных им бюджетных средств в полном объеме; получат возможность на практике управлять расходами более самостоятельно и использовать инструменты стимулирования сотрудников по результатам их деятельности;

• Министерство финансов сможет получать информацию о результатах деятельности субъектов бюджетного планирования и использовать ее при решении вопроса распределения средств между бюджетополучателями; усилится стратегическая роль Министерства финансов и возможность его влияния на результативность бюджетных расходов через механизм приоритетного финансирования успешных программ; упразднится планирование и контроль детализированных статей расходов.

Бюджетирование, ориентированное на результаты, внедряемое вместе с системой трехлетнего планирования, получило название «среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты». Для внедрения этой системы необходимо решить вопросы увязки целей субъектов бюджетного планирования с целями Правительства; определения показателей; разработки бюджетных программ; распределения расходов по программам; оценки необходимых ресурсов на трехлетний период.

По внедрении среднесрочного планирования по программам предполагается продолжение реформы по следующим направлениям 30:

• разработка процедуры внедрения трехлетних макроэкономических прогнозов при планировании бюджета;

• определение стратегических приоритетов расходов при распределении лимитов между бюджетом действующих обязательств и бюджетом принимаемых обязательств;

• разработка программной классификации расходов;

• повышение качества распределения расходов по программам на трехлетней основе.

В настоящее время все индустриальные страны осуществляют (или уже осуществили) переход на БОР. Внедрение БОР предусмотрено и Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной Правительством РФ 30 июня 2010 года № 1101-р. За принятием Программы должны последовать соответствующие изменения в Бюджетном кодексе РФ, направленные в том числе на совершенствование государственного и муниципального финансового контроля. Согласно указанным новым принципам управления государственными финансами, именно план по результативности деятельности, а не объем освоенных в прошлых периодах средств, является критерием выделения бюджетных ассигнований 31.

Бюджетная реформа в России 32предполагает разделение бюджета на две части – на действующие (уже принятые) обязательства и на принимаемые (потенциально возможные в будущем) обязательства. Существующие методы бюджетного планирования предполагают, что основная часть бюджетных расходов предопределена ранее принятыми решениями. Каждый год формируется и рассматривается весь массив расходов, их результативность не принимается во внимание.

БОР предполагает, что основное внимание сосредоточено на оценке эффективности расходов и на отборе новых расходов. При этом объем ресурсов для новых обязательств зависит от роста бюджетных доходов и сокращения неэффективных действующих обязательств. Предполагается также разработка программной классификации расходов и повышение качества распределения расходов на трехлетний период по программам.

При среднесрочном планировании разрабатывается трехлетний бюджет, который впоследствии каждый год пересматривается, уточняется. Необходимо обратить внимание на исполнение бюджета, получение отчетных данных, мониторинг и оценку и использовать эти данные при составлении финансового плана на три последующих года. Цель этапа мониторинга и оценки – определить степень достижения запланированных результатов в отчетном периоде и внесение соответствующих поправок на следующий плановый период.

Все это относится и к бюджетам на региональном уровне. Как правило, необходимо избегать чрезмерной сложности процедур, целей, задач, индикаторов достижения результатов, программ и их финансирования, при этом учитывая принципы, изложенные выше. Некоторые регионы внедряют принципы БОР, и со временем это даст возможность значительно повысить качество услуг населению. Международный опыт показывает, что, несмотря на трудоемкость, эта реформа дает преимущества и выгодна ее участникам.

Государственное регулирование экономической, социальной и прочих областей может оказывать взаимное влияние, поэтому зависимость между ними должна быть принята во внимание при внесении изменений. Зачастую выгоды в одной сфере приводят к повышению издержек в другой. Поэтому необходима систематическая оценка позитивных и негативных эффектов на экономическую, социальную среду, а также экологию, любых изменений в существующей системе регулирования.

Рассмотренные подходы (управление по результатам с учетом системы сбалансированных показателей, процессного подхода и бюджетирования, ориентированного на результат) являются теоретической основой модернизации государственного стратегического управления в направлении ориентации деятельности органов государственной власти на конечный результат.