Николай Постовой - Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция

При этом не следует забывать, что управление – это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации. К этому можно добавить, что деятельность эта имеет волевой характер.

Для рассмотрения вопроса об управлении важно прояснить соотношение понятий «управление» и «власть».

Б. И. Краснов полагает, что управление как организационная деятельность – это процесс реализации, функционирования власти [12] См.: Краснов Б. И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № 11. С. 28. , что власть невозможно осуществлять без управления.

Аналогичной точки зрения придерживается Е. С. Шугрина, утверждая, что власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления [13] См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 15. .

И. И. Овчинников полагает, что власть и управление неразрывно связаны и взаимно обусловлены. По его мнению, «местное управление – самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти» [14] Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституционная основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 163. .

Исходя из этого, можно утверждать, что местное самоуправление как раз и есть местная публичная власть, осуществляемая путем управления.

В современной юридической литературе муниципальную власть характеризуют двойственно: как социальную и как публичную [15] См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 17. . С. Г. Соловьев также полагает, что «в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной» [16] Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 32. . Аналогичной позиции придерживается Н. В. Постовой [17] Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 145. .

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что муниципальная власть и управление, посредством которого она осуществляется, имеют не только публичный, но и социальный характер.

Таким образом, и власть, и управление, осуществляемые в муниципальном образовании, неразрывно связаны, им присущи и публичный, и социальный характер. Управлять территориальным образованием можно, только имея властные начала. И наоборот, осуществлять власть можно путем управления.

Учитывая изложенные точки зрения, понятие «управление муниципальным образованием» можно сформулировать следующим образом: это осознанная, волевая, плановая, профессиональная, целенаправленная, стабильная разновидность деятельности в границах муниципального образования, осуществляемая органами и должностными лицами местного самоуправления с участием жителей данной территории, в пределах компетенции, установленной законами и подзаконными актами, связанная с подготовкой, принятием, исполнением нормативных актов и подведением итогов в решении задач местного значения и осуществлении части государственных функций. Данное определение характерно для европейской континентальной концепции.

Таким образом, можно утверждать, что определение понятия «управление муниципальным образованием», равно как и «социальное управление», имеют свои признаки.

Вначале перечислим признаки социального управления, которые имеются в научной литературе и которые вытекают из определений понятий, сформулированных ранее названными авторами, затем дополним их в соответствии с требованием времени.

1.2.A. M. Омаров полагает, что в качестве общих признаков управления можно назвать следующие:

1) признание человека в качестве основного компонента и первичного объекта социальной системы (управление людьми или, выражаясь словами Ф. Энгельса, «управление лицами» – основной вид социального управления);

2) целенаправленное, сознательное воздействие на коллектив людей для организации и координации их деятельности в процессе реализации стоящих перед обществом целей и задач;

3) разработка и выбор методов искомого воздействия на основе познания и использования объективных закономерностей общественного прогресса, а также информации о состоянии объекта управления и внешней по отношению к нему среды;

4) отражение в концепции управления его классового содержания, специфики управления социалистическим обществом, особый характер взаимосвязей всех сфер общественной деятельности [18] Омаров A. M. Указ. соч. С. 29. .

В современных условиях общество представляет собой, по своей сущности, несколько иное наполнение. Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ устанавливают новые институты общественной власти и управления, в том числе и местное самоуправление, осуществляемое в формах непосредственной и представительной демократии.

В силу того, что население осуществляет власть как ее источник, в том числе в форме непосредственной демократии (выборы в органы МСУ, местный референдум, сходы, собрания, публичные слушания и т. д.), конструкция A. M. Омарова претерпевает изменения за исключением третьего положения. Оно универсально для всех периодов развития управления.

С учетом вышеизложенного можно было бы определить следующие признаки управления муниципальным образованием.

– Признание жителей муниципального образования и субъектом, и объектом управления. Как субъект – они формируют представительные органы местного самоуправления; выражают свою волю и принимают решения на местном референдуме, сходе граждан; при осуществлении правотворческой инициативы, избрании главы муниципального образования, отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Как объект управления жители обязаны выполнять решения, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. То есть современное законодательство установило принцип взаимовлияния субъектов муниципального правоотношения. По A. M. Омарову, человек – это объект управления. По ныне действующему законодательству он и субъект, и объект управления.

– Волевое, целенаправленное, сознательное воздействие жителей муниципального образования на выборных должностных лиц и депутатов. Избиратели вправе поставить вопрос об отзыве депутатов и выборных должностных лиц в случае нарушения законов и невыполнения ими своих обязанностей. Такие нормы предусмотрены в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [19] СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).