Юлия Вертакова - Система государственного и муниципального управления

– элементы, интегрируемые в целостность, обретают системные качественные признаки, не тождественные индивидуальным;

– отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них;

– система как целое реагирует на влияние среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих элементов.

Универсальные свойства системы государственного управления – отправной пункт в изучении ее специфических признаков.

Система государственного управления, в отличие от социального, частью которого она является, формируется и функционирует целерационально: на основе определенных идей и ценностей (монархических, либерально-демократических, социалистических, религиозных и др.). в зависимости от того, на какой идейно-ценностной базе строится политическая система в данном обществе, таково и духовное основание системы государственного управления как ее подсистемы. Каков тип политической системы и ее ядра – государства, таков и характер государственного управления.

Специфика системы государственного управления заключается также в том, что реализация ее функций, наряду с решением собственно управленческих задач, служит обеспечению государственной политической власти, поскольку именно она обладает монополией на издание законов и применение легитимного принуждения, без чего государственное управление невозможно.

Функциональные взаимосвязи органов управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: местного самоуправления – региональным органам управления, а региональных – правительству страны. Это – связи соподчинения. Централизация государственного управления всегда базируется на вертикальных связях. Вторые (горизонтальные связи) характеризуются взаимодействием управленческих органов как относительно самостоятельных и равноправных по своим полномочиям в рамках установленных законом предметов ведения. Это – связи координации и сотрудничества. Вертикальные связи имеют тенденцию к доминированию над горизонтальными, поскольку государственной власти присуще свойство централизации и концентрации. Такая тенденция встречает противодействие со стороны территориальных органов управления. Системные взаимосвязи субъектов управления динамичны; они реализуются и воспроизводятся в виде живых противоречий, регулируемых и разрешаемых в рамках конституционных норм путем усовершенствования схемы распределения полномочий и предметов ведения.

Управленческие статусы субъектов различных уровней связаны с распределением политического пространства. Субъект высшего уровня функционирует в границах всего политического пространства, региональный субъект действует в пределах региона, субъект местного самоуправления – в административно очерченных рамках местного сообщества. Дифференциация субъектов (органов управления) проявляется в структуре управляемого объекта. Сфера жизнедеятельности общества, связанная с общенациональными интересами, – объект центральных органов управления; сфера трудовой, политической и социокультурной деятельности, составляющая круг специфических, региональных интересов, – объект заботы региональных институтов; то, что связано исключительно с удовлетворением интересов местного сообщества, – предмет ведения органов самоуправления.

Системные взаимосвязи органов управления, поскольку они иерархизированы, образуют структуру в виде пирамиды, основание которой составляет множество органов местного самоуправления, а вершину – центральные институты власти и управления. Вертикаль власти «снизу» «доверху» – стержень такой структуры. Она может быть выражена жестко или мягко (пунктиром), в зависимости от типа политического режима. Россия, переживающая переходный период от формального федерализма к реальному, стремится совместить правовую самостоятельность субъектов РФ с некоторой мягкой вертикалью в управлении. Пока это желание остается проблемой.

В социальной действительности универсальных систем государственного управления, ни нормативных, ни реально функционирующих, не бывает.

Конкретный тип системы определяется в основном характером политического режима, а также другими особенностями государственного устройства общества. На своеобразие системы влияют и многие прочие факторы, в том числе: уровень развития данного общества, состояние политической культуры, политические традиции, господствующие формы религии, конкретная историческая ситуация и даже территориально-географические условия страны. Едва ли нужно доказывать, что между системами государственного управления в европейских и восточных исламских государствах имеются существенные различия. Если, скажем, в европейских странах церковь отделена от государства, то в исламских странах религиозные учреждения – один из главных элементов системы, а догматы Корана – ее идеологическая основа. Даже в странах со сходными формами государственного устройства имеют место различные модификации в принципе тождественных систем власти и управления.

Общая модель системы государственного управления не остается неизменной и в рамках одного и того же политического режима. В зависимости от характера приоритетных задач, решаемых государством на том или ином конкретном историческом этапе, изменяются цели системы и в целом стратегия государственного управления. Это, естественно, влечет за собой определенную модификацию организационных структур, институтов и, что особенно важно подчеркнуть, механизма мотивации активности ведущих субъектов управления и стимулирования позитивных моментов обратной связи. В условиях стабильного функционирования данной общественной системы демократического типа утверждается система государственного управления, ориентированная на инновационный характер участия управляемых в реализации функций системы. В ситуации кризиса возникает необходимость в мобилизационной государственно-управленческой стратегии, а соответственно, и в определенной перестройке общегосударственной системы управления. Антикризисная система государственного управления существенно отличается от той, которая функционирует в стабильных обществах, в преуспевающих странах. Тем более если речь идет о переходном состоянии общества, каковое переживает Россия. Российская макросистема государственного управления должна строиться с учетом, во-первых, переходного характера общества и государства; во-вторых, состояния глубокого системного кризиса, оказывающего негативное влияние на все традиционные, общепринятые функции и структурные элементы государственного управления, его стратегию и технологию. Антикризисная система строится на приоритете экономики и является важнейшим фактором обеспечения политической устойчивости общества.