Олег Александров - Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию

Комплексность:достигнутые и ожидаемые (заявленные) результаты всех уровней (уровня государственной политики, уровня отдельных программ, проектов, мер государственного регулирования, уровня деятельности органов власти (органа местного самоуправления), структурного подразделения, служащего, подведомственной организации) учитываются на всех стадиях управленческого процесса: при планировании, исполнении принятых решений, контроле за исполнением принятых решений, оценке и корректировке ожидаемых результатов.

Ответственность:руководители органов государственной власти, структурных подразделений, подведомственных организаций и служащие отвечают за достижение результатов соответствующих уровней. За достижение результатов государственной политики Российской Федерации отвечает Правительство Российской Федерации.

Публичность:определение и мониторинг достижения конечных общественно значимых результатов и механизмов их достижения осуществляется с участием заинтересованных сторон, в том числе общественных структур, представителей бизнеса, научных и экспертных организаций.

Альтернативность:при определении способов и методов достижения конечных результатов более высокого уровня рассматриваются различные альтернативы с учетом ресурсных потребностей на реализацию соответствующих альтернатив.

Экономичность:инструменты и механизмы управления «по результатам» формируются с учетом принципа необходимости и достаточности данных для определения (обоснования) управленческих решений, планирования и оценки деятельности по их достижению.

Система управления по результатам является одной из самых успешных моделей управления в мире и применяется практически во всех развитых и ведущих развивающихся странах (США, Великобритания, Австралия, Германия, Франция, Новая Зеландия, Индия, Бразилия, Китай и т. д.), а также в международных организациях. При этом наблюдаются различные варианты реализации данной модели с учетом национальных условий и конкретных целей ее внедрения.

Наиболее известным определением понятия «управление „по результатам“» является определение Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР), в соответствии с которым «управление „по результатам“» представляет собой управленческий цикл, в рамках которого определяются целевые значения в области эффективности и результативности; менеджеры обладают возможностями для их достижения; проводится измерение и отчет о достигнутых результатах, а затем эта информация используется при решениях о финансировании, структуре, функционировании программ, а также при решениях о поощрении и санкциях» [2].

Бюджетирование, ориентированное на результат, является лишь одной из форм этого управления, предполагающей наличие взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и фактическими (либо планируемыми) результатами. Важно отметить, что степень взаимосвязи ресурсов и результатов при внедрении механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, различается в разных странах. Так, наиболее распространенной моделью в странах ОЭСР является презентация информации о результатах в составе бюджетных документов («презентационное» бюджетирование, ориентированное на результат), не предполагающее наличие прямой (формульной, математической) связи между объемом непосредственных либо конечных результатов и объемом бюджетных ассигнований на соответствующие направления. Ряд стран использует механизмы информационного обеспечения принятия бюджетных решений с помощью данных о планируемых и достигаемых результатах. Наконец, в отдельных странах (иногда по отдельным направлениям либо сферам, например в сфере образования) используются так называемые прямые механизмы бюджетирования по результатам (в том числе основанные на стоимости единицы результата с заданным стандартом качества) [1] Приведенная выше классификация используется ОЭСР: Performance Budgeting: a User's Guide. OECD Policy Brief, March 2008. .

Внедрение механизмов управления по результатам, как правило, направлено на достижение нескольких или всех приведенных ниже целей:

– повышение эффективности и результативности государственного управления;

– повышение качества принятия управленческих решений, в том числе в отношении распределения ресурсов и бюджетирования;

– повышение прозрачности и подотчетности государственного сектора;

– достижение экономии бюджетных расходов [3].

В целом в международной практике можно выделить три основных этапа внедрения механизмов управления по результатам, хотя в отдельных странах реформы в данном направлении могли одновременно сочетать характеристики нескольких этапов. Общая схема этапов внедрения управления по результатам в зарубежных странах приведена на рис. 1.1.

На первом этапе основной задачей внедрения управления по результатам являлось определение результатов (как правило, непосредственных) и формирование системы распределения ресурсов в разрезе результатов, а также закрепления ответственности за их достижение. Во многих странах ОЭСР такие реформы были проведены в 1980‑х – начале 1990‑х гг. и включали как компоненты, связанные с внедрением элементов бюджетирования, ориентированного на результат, так и компоненты, связанные с управлением кадрами государственной службы (государственного сектора в целом). Как правило, в рамках данных реформ основной акцент был сделан на внедрении механизмов управления по результатам на ведомственном уровне при поддержке центральных ведомств. В результате данных реформ к началу 2000‑х гг. в большинстве стран ОЭСР отчетность о бюджетных расходах была связана с показателями непосредственного эффекта (к 2007 г. – в 90 % стран ОЭСР [2] International Budget Practices and Procedures Database. 2007/2008. OECD http://www.oecd.org/gov/budgeting/internationalbudgetpracticesandproceduresdatabase.htm ).

Второй этап внедрения принципов управления по результатам связан с ростом внимания к достижению конечных результатов и распространению принципов управления по результатам на уровне центрального правительства. Дополнительное развитие на данном этапе получили такие элементы, как результативные контракты с руководителями ведомств (статс-секретарями), внедрение механизмов оплаты труда по результатам, инструменты мониторинга и оценки качества государственных услуг. На данном этапе также проявились такие характеристики, как селективный отбор наиболее значимых показателей эффективности и результативности (например, в Великобритании канцелярия премьер-министра отбирала 30–40 наиболее значимых показателей для постоянного мониторинга среди более 100 целевых национальных показателей).