Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

© С. А. Шатов, 2007

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007

Обращение к современному законодательству и правоприменительной практике позволяет выявить ряд актуальных проблем правового регулирования в сфере пожарной безопасности. Среди массива дел об административных правонарушениях, возбуждаемых в отношении субъектов предпринимательской деятельности, должностных лиц и граждан, существенное место занимают дела о нарушениях правил пожарной безопасности. В обществе активно дискутируются вопросы, связанные с назначением административных наказаний за данные нарушения. Таким образом, необходимость научных исследований, посвященных административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора, не вызывает сомнений.

Очевидно, что сам факт создания таких надзорных органов свидетельствует об официальном признании общественной опасности пожаров и актуальности организационно-правовых мер борьбы с ними. Закон определяет пожарную безопасность как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров [1] См.:ст. 1 ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О пожарной безопасности»//СЗ РФ. 1994.№35. Ст. 3649; 1995. № 35. Ст. 3503; 1996. № 1. Ст. 4; № 17. Ст. 1911; 1998. № 4. Ст. 430; 2000. № 46. Ст. 4537; 2001. № 1. Ст. 2; № 33. Ст. 3413; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 167; 2004. № 19. Ст. 1839; № 27. Ст. 2711; РГ. 2005. 13 мая. . Следовательно, пожарная безопасность – неотъемлемая часть системы общественной безопасности [2] См.: Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» // РГ. 1992. 6 мая; 1993. 10 янв.; 1994. 14 янв.; 2002. 30 июля; 2005. 11 марта; см. также: Стахов А. И. Административно-правовая природа безопасности // Полицейское право. 2006. № 1. С. 5—8. , а ее обеспечение и защита – одна из главных внутренних функций государства.

Пожары в России стали жестокой повседневной реальностью. Наиболее часто они происходят в жилом секторе, производственных зданиях, объектах социально-культурного назначения. В результате пожаров ежегодно погибают, получают травмы, остаются без жилья и имущества десятки тысяч наших сограждан, причиняется огромный ущерб организациям и государству [3] См., напр. : Концепция совершенствования деятельности в области осуществления государственного пожарного надзора на период до 2005 года, утв. приказом МЧС РФ от 28 марта 2003 г. № 161 // http://www.fireman.ru/bd/pric/161-03.htm ; Журман О. Пожарная опасность // РГ. 2006. 18 янв.; Огилько И. Пожар – рекордсмен года // РГ. 2006. 15 мая; Русский вопрос: кто виноват? // Спасатель (газета МЧС РФ). 2006. 11-20 янв. . Причем в большинстве случаев пожары происходят вследствие нарушений элементарных правил пожарной безопасности [4] См., напр.: Пожары в 2004 году// Спасатель. 2005.1—10 янв.; Статистика пожаров в Российской Федерации за 2005, 2006 годы // http :// www . mclis . gov . ru /article.litml?id=6435,13872. . Кроме того, в недостаточном объеме осуществляется финансирование мероприятий по противопожарной защите объектов производственной и социальной инфраструктуры. Неутешительны и оценки экспертов, прогнозирующих высокий уровень рисков возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных со взрывами и пожарами [5] См., напр.: Прогноз 2005: вероятность катастроф возрастает // Спасатель. 2005. 1—10 янв. ; ЧП ожидается: Прогноз значимых природно-техногенных ЧС на 2006 год // РГ. 2006. 11 янв.; Прогноз чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации на 2007 год http://www.mchs.90v.m/article.html?id=13459 . .

Названные обстоятельства инициируют адекватную реакцию государства – повышение роли административно-правовой защиты пожарной безопасности. Причем основным элементом этой защиты является институт административной ответственности. Как известно, административная ответственность может быть реализована только при строгом соблюдении особых юридических процедур, которые как раз и составляют содержание административно-юрисдикционной деятельности органов государственного пожарного надзора (далее – органов госпожнадзора, или ГПН).

«Ежегодно государственными инспекторами по пожарному надзору проводится более 4 млн мероприятий по контролю. Предлагается к исполнению до 12 млн противопожарных мероприятий. Рассматривается до 600 тыс. административных дел о нарушениях правил пожарной безопасности. Общая сумма налагаемых штрафов превышает 80 млн рублей. Анализ показывает, что этими действиями предотвращается до 900 тыс. пожаров, с возможными суммарными материальными потерями в размере 75—85 млрд рублей» [6] Кириллов Г. Н. Совершенствовать систему государственного пожарного надзора // Пожарное дело. 2005. № 2. С. 2. .

Следует отметить, что принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. (далее – КоАП) [7] СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4295; 2003. № 27. Ст. 2700, 2708, 2717; № 46. Ст. 4434; № 50. Ст. 4847, 4855; 2004. № 31. Ст. 3229; № 34. Ст. 3529, 3533; № 44. Ст. 4266; 2005. № 1. Ст. 9,13,40,45; № 10. Ст. 763; № 13. Ст. 1077; № 19. Ст. 1752; № 27. Ст. 2719, 2721; № 30. Ст. 3104, 3131; № 52. Ст. 5574; 2006. № 1. Ст. 4, 10; № 2. Ст. 172, 175; № 6. Ст. 636; № 10. Ст. 1067; № 12. Ст. 1234; РГ. 2006. 11 мая. привело к существенному усложнению административно-юрисдикционного производства, вызванному тенденцией приоритетной защиты прав и законных интересов личности, ограничения вмешательства государства в экономическую и иную законную деятельность граждан и организаций. По нашему мнению, именно данная тенденция вызвала активное восприятие (рецепцию) административно-процессуальным правом ряда прогрессивных положений уголовно-процессуального права. К последним, например, относятся: презумпция невиновности, система доказательств и правила доказывания, институт юридической защиты, право на ходатайства (отводы), детальное регулирование стадий производства и т. п. Соответственно возросли требования к форме и содержанию процессуальных документов по делам об административных правонарушениях, доказательствам вины, обоснованности принимаемых решений. Как и следовало ожидать, в административной практике органов госпожнадзора возникает множество проблем, о чем свидетельствуют многочисленные протесты и представления прокуроров, судебные решения.

По своему нормативному содержанию административно-юрисдикционная деятельность органов госпожнадзора имеет сложный (комплексный) характер. Нормы, предусматривающие ответственность за нарушение правил пожарной безопасности, являются бланкетными (ст. 8.32, 11.16, 20.4 КоАП). Квалификация по ним вначале должна включать установление нарушения требований специальных нормативно-технических документов (например, типовых правил пожарной безопасности, строительных норм, правил устройства электроустановок и др.) [8] См.: Стахов А. И. Административная ответственность: технико-правовой аспект // Административная ответственность: вопросы теории и практики (Восьмые «Лазаревские чтения») // Государство и право. 2005. № 1. С. 8. . Таким образом, необходимо исследовать не только юридическую составляющую административной деятельности органов ГПН, но и связанные с ней нормативно-технические параметры правонарушений в области пожарной безопасности.