Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

«Отсюда следует, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств. Поэтому и в теории административного права процесс должен рассматриваться как общее, а производство – как особенное, часть процесса. Такой вывод подтверждается действующим законодательством. Следовательно, если процесс – понятие более широкое, охватывающее определенные разновидности управленческой деятельности, то производство – это деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел» [46] Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 120—121. .

Это суждение разделяется и другими учеными. Например, Ю. М. Козлов считает, что административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств. А. П. Коренев отводит отдельным видам производств роль частей единого административного процесса [47] См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. С. 392 (автор главы —Ю. М. Козлов); Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М., 2001. С. 250. .

Однако, в отличие от уголовного и гражданского процессов, для которых, в основном, характерна логическая последовательность осуществления производств, административному процессу свойственна ярко выраженная независимость («параллельность») составляющих его производств [48] См.: Сорокин В. Д. Административный процесс: Лекции. Учеб. пособие. СПб., 2000. С. 16. .

Анализируя связь административного процесса с материальным административным правом, отметим, что «процесс как проявление внутренней жизни материального административного права… осуществляется по правилам, установленным административно-процессуальными нормами. Подобно тому, как это имеет место в гражданском и уголовном процессах, реализация норм материального административного права, то есть достижение юридического результата, возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватывать всю систему нуждающихся в этом норм материального административного права, а не какую-то их часть» [49] Там же. С. 14. .

И. В. Панова, в свою очередь, сущность прямых и обратных связей между административным материальным правом и процессом характеризует следующим образом: «Административный процесс без административного права беспредметен. Административное право без административного процесса бессильно» [50] Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 121. .

Правовая природа административного процесса раскрывается через его назначение, состоящее в обеспечении реализации материальных норм российского права (причем не только административного, но и других отраслей, например финансового, земельного, экологического, трудового, гражданского и предпринимательского права и др.). Это качество отражается на социальной роли и масштабах действия административно-процессуальных норм, система которых обладает необходимыми признаками процессуальной отрасли российского права. По широте сферы обеспечения потребностей материальных норм различных отраслей права административный процесс стоит в одном ряду с процессом гражданским [51] См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 172-174. .

Мы считаем данную точку зрения в наибольшей степени соответствующей теории, законодательству и правоприменительной практике. Для сравнения отметим, что «юрисдикционная» концепция (в отличие от «управленческой») не придает системе административно-процессуальных норм значения самостоятельной отрасли права, а рассматривает ее только в качестве института материального административного права.

В. Д. Сорокин подчеркивает, что административный процесс – особый вид государственно-властной деятельности, в ходе осуществления которой возникают многочисленные правовые отношения, регулируемые административно-процессуальными нормами и приобретающие в связи с этим характер административно-процессуальных правоотношений. Процессуальная деятельность соответствующих субъектов (прежде всего, органов и должностных лиц исполнительной власти), а также административно-процессуальные правоотношения являются взаимосвязанными элементами административного процесса. При этом его уникальная юридическая природа сформировалась в результате синтеза двух социально-правовых факторов: 1) широты и многоплановости сферы государственного управления и 2) правотворческой функции исполнительной власти [52] См.: Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. С. 34. .

«Итак, административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти РФ и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс – это деятельность, в ходе осуществления которой складываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права» [53] Сорокин В.Д:. 1) Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 71—72; 2) Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 128—129; 3) Административный процесс: Лекции. Учеб. пособие. С. 16. .

Как отмечают В. Н. Баландин и А. А. Павлушина, именно В. Д. Сорокин впервые стал определять процесс через деятельность, увидел взаимосвязь этих явлений, а также предложил целую систему юридических свойств, определяющих общеправовую категорию «процесс» [54] См.: Баландин В. Н., Павлушина А. А. Проблема соотношения «материального» и «процессуального» в праве и ее значение для определения понятия «юридический процесс» // Журнал российского права. 2002. № 6. С. 95; см. также: Сорокин В. Д.: 1) Проблемы административного процесса. М., 1968; 2) Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. № 4. С. 45. .

Обращение к юридической литературе показывает, что «управленческую» концепцию поддерживает большинство ученых [55] См., напр.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ: Учебник. М., 1996. С. 300—305; Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство, административная юстиция и административный процесс // Государство и право. 2005. № 2. С. 19—25; Овсянко Д. М. Административное право: Учеб. пособие. М., 2000. С. 164; Панова И. В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды//Правоведение. 2000. № 2. С. 114—127; Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. Ч. 1. М., 2001. С. 239 и др. . «Широкое» понимание административного процесса соответствует современным тенденциям правотворческой деятельности российского парламента и органов исполнительной власти в условиях, когда необходимо принимать такие законы и иные нормативные акты, которые создавали бы правовые гарантии защиты граждан от неправомерных действий и решений со стороны субъектов государственного управления [56] См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право. М., 2003. С. 274; Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М., 2001. С. 47. .