Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

По мнению А. П. Коренева, «административный процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений» [57] Коренев А. П. Административное право России. С. 239. . Автор, с нашей точки зрения, верно определил общее назначение и характерные черты административного процесса, признав его формой реализации, претворения в жизнь норм материального права (как административного, так и других отраслей). Особое свойство, отличающее административный процесс от других видов процесса (например, уголовного, гражданского), ученый видит в том, что административный процесс может быть представлен в качестве системы последовательно совершаемых действий по осуществлению управленческой деятельности. Кроме того, он регулирует более широкий круг общественных отношений, обладает более сложной структурой производств. Таким образом, в полном соответствии с «управленческой» концепцией А. П. Коренев считает административный процесс «специфической юридической формой управленческой деятельности» [58] Там же. С. 240. .

Как полагает Д. Н. Бахрах, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера» [59] Бахрах Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 276. . Признавая юридическое равноправие административного, гражданского и уголовного процессов, он определяет административный процесс в качестве урегулированной административно-правовыми нормами деятельности субъектов управления (органов исполнительной власти, а в некоторых случаях – судей и прокуроров), направленной на решение определенных управленческих дел и достижение юридических результатов [60] См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М., 1996. С. 153—156. .

Д. Н. Бахрах выделяет следующие характерные признаки административного процесса: 1) стадийность процесса, т. е. наличие системы взаимосвязанных, последовательно совершаемых действий, составляемых документов и принимаемых решений; 2) принципы и цели деятельности; 3) круг участников процессуальных отношений, их процессуальный статус; 4) наличие властных актов, принимаемых в ходе разрешения юридических дел, их правовое оформление; 5) сроки совершения процессуальных действий; 6) подведомственность дел, отдельных вопросов, действий, связанных с процессом; 7) виды и источники доказательств; 8) гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов; 9) процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил [61] См.: Бахрах Д. Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 10. .

Однако мы не можем согласиться с утверждением автора о существовании «трех административных процессов» (административно-правотворческого, административно-правонаделительного и административно-юрисдикционного) [62] См.: Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 306. – Аналогичная точка зрения высказана также И. В. Пановой (см.: Административно-процессуальное право России / Под ред. Э. Н. Ренова. М., 2003. С. 51). . По нашему мнению, «административный процесс» – единая, целостная юридическая категория. Его структура (что в данном случае созвучно гражданскому и уголовному процессам) включает различные виды производств, а не отдельные, самостоятельные «процессы». В связи с этим представляется верной формулировка М. Я. Масленникова: «…производств может быть множество, административный процесс – только единичен» [63] Масленников М. Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 16. .

Мы считаем перспективным научным направлением «комплексный» («интегративный») подход в исследовании проблематики административного процесса, который, по сути, является определенной разновидностью «управленческой» концепции. Данный подход прослеживается в работах ряда авторов (в их числе, например, Ю. С. Адушкин, Ю. М. Козлов, В. М. Манохин, И. В. Панова и др.), предложивших рассматривать административный процесс как органичный комплекс функциональных элементов (правотворчество органов исполнительной власти, а также позитивное и юрисдикционное правоприменение).

Данный подход успешно развивался Ю. М. Козловым, методологической инновацией которого следует признать эффективное использование «двоякой трактовки» сущности и назначения административного процесса – как в правоприменительном («управленческом», «широком»), таки правоохранительном («юрисдикционном», «узком») смыслах. Государственно-управленческая деятельность, считает ученый, в основном сориентирована на решение задач позитивного характера, юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску. Но в то же время процесс правоприменения не сводится лишь к обеспечению позитивных юридических результатов, предполагаемых диспозицией материальной нормы. На долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Следовательно, в рамках административного процесса могут реализовываться как диспозиции (процедурное производство), так и санкции (юрисдикционное производство) соответствующих норм материального административного права [64] См.: Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. С. 389—390 (автор главы —Ю. М. Козлов); Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ: Учебник. М., 1996. С. 300-305. .

«Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности. Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и в узком (правоохранительном) смыслах составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная;

б) административно-юрисдикционная.

В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это – реализация разрешительно-лицензионных, регистрационных и тому подобных функций и полномочий.