Сергей Шатов - Административная юрисдикция. На примере деятельности органов государственного пожарного надзора

Административный процесс – особое явление правовой реальности, обладающее ярко выраженной спецификой своего юридического содержания, уникальной структурой. Проблема понятия и содержания административного процесса относится к числу дискуссионных в российской административно-правовой науке. По справедливому замечанию В. А. Юсупова, проблемы административного процесса в России обсуждаются уже более века, но своей актуальности они при этом не потеряли [11] См.: Актуальные проблемы административного права России (материалы научно-практической конференции) (выступление В. А. Юсупова) // Государство и право. 1999. № 5. С. 82-83. . В ходе развития советской и российской теории административного права не прекращается острая научная полемика по поводу понимания юридической природы и структуры административного процесса. При этом ученые-юристы, аргументируя свои взгляды на проблему, создают и развивают различные научные концепции. Эта дискуссия послужила важным стимулом развития не только материального и процессуального административного права, но и ряда ключевых общетеоретических категорий.

Итак, по поводу понимания административного процесса в юридической литературе встречаются различные подходы ученых. Однако, несмотря на существенное разнообразие мнений, все они являются той или иной разновидностью двух уже сложившихся научных концепций – «юрисдикционной» и «управленческой». Рассмотрим особенности указанных точек зрения, отметив при этом, что важнейшим критерием их сравнительного анализа следует признать степень научного отражения органической связи административного процесса со специфической государственно-управленческой деятельностью, в ходе которой реализуются задачи и функции исполнительной власти.

В советской юридической науке первым систематизированным исследованием проблем административного процесса стала монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», опубликованная в 1964 г. Указанная работа вызвала большой резонанс в научном мире и выступила своеобразным «манифестом» концепции административного процесса, получившей название «юрисдикционной» [12] См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. .

Характеризуя «юрисдикционную» концепцию, отметим, что наиболее яркой ее особенностью служит применение к предмету исследования метода аналогии. Ее сторонники предлагают полностью распространить на административный процесс традиционное понимание таких признанных процессуальных отраслей, как уголовный и гражданский процессы, которые служат механизмом правового обеспечения обязательности норм соответствующей отрасли материального права и применения принудительных мер при их нарушении [13] См., напр.: Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963.№ 1.С. 131 (выступление А. А. Мельникова, B.C. Тадевосяна). . В связи с этим дается ограничительное толкование понятия «административный процесс», представляющее его регламентированной законом деятельностью по разрешению споров, которые возникают между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения [14] См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 11, 16. .

Н. Г. Салищева также отмечает, что административный процесс в правовом смысле – это порядок (способы и формы) осуществления юрисдикции, поэтому, по ее мнению, процессуальные нормы начинают «работать» только при условии возникновения правового спора, при необходимости проведения соответствующей «юрисдикционной» оценки (квалификации) того или иного фактического обстоятельства (деяния, акта) [15] См.: Там же. С. 13—16; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 16-17. . Но автор признает, что из всего массива дел, разрешаемых органами государственного управления, административно-правовые споры составляют незначительную часть. Следовательно, в данной интерпретации административный процесс воспринимается большей частью как некий «вспомогательный инструмент» для разрешения юридических конфликтов в сфере государственного управления, что не позволяет, с нашей точки зрения, полностью раскрыть его сущность и социально-правовое назначение.

Принципиально важным является вопрос об определении места и роли административно-процессуальных норм. С позиций «юрисдикционного» подхода административное производство, представляющее собой наиболее объемную часть государственно-управленческой деятельности, регулируется специальной группой норм материального административного права, а процессуальные нормы призваны регулировать лишь рассмотрение споров и применение мер принуждения. «Если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения» [16] Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. С. 35. .

Следовательно, характерным признаком «юрисдикционной» концепции является включение совокупности административно-процессуальных норм в состав материального административного права в качестве его института [17] Там же. С. 5. .

«Юрисдикционный» подход получил поддержку и развитие в работах ряда исследователей [18] См., напр.: Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 39—40; Самойленко А. В. Административные штрафы милиции как средство охраны советского правопорядка // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1971. С. 7 и др. . Так, например, по мнению М. И. Пискотина, «административный процесс есть там, где идет спор о праве административном». Все иные (неюрисдикционные, «положительные») виды деятельности административных органов автор относит к «административному производству» [19] Обсуждение проблем административного процесса в СССР // Советское государство и право. 1963. № 1. С. 131 (выступление М. И. Пискотина). .

А. А. Демин считает, что содержание административного процесса составляют спор о праве и деятельность государственного органа по разрешению такого спора со всеми необходимыми для этого действиями (запросы, экспертизы и т. д.) [20] См.: Демин А. А. Понятие административного процесса и административно-процессуальный кодекс РФ // Вестник Московского университета. 1998. № 4. Сер. 11. Право. С. 26-27, 31. . «Административный процесс, – пишет А. А. Демин, – это процедура трехстороннего разрешения административных и дисциплинарных споров (т. е. споров, вытекающих из властных отношений) в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения (эти способы будут составлять разновидности административного процесса). Наличие административно-процессуальных отношений возможно только при трехстороннем характере отношений: две стороны и арбитр» [21] Там же. С. 30-31. .