Василий Щепетев - История государственного управления в России

Горожане всех разрядов с 25-летнего возраста имели право раз в три года выбирать из своей среды городского голову и гласных (представителей от разрядов) в общую городскую думу. Дворяне в городской думе не были широко представлены, так как имели право отказаться от исполнения городских должностей. Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости, она ведала хозяйством города, обязана была давать отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Кроме того, общая дума выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проходили каждую неделю под председательством городского головы.

Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления. В ведении думы было 8 направлений деятельности:

1) прокормление и содержание городских жителей;

2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;

3) сохранение в городе мира, тишины и согласия;

4) наблюдение порядка и благочиния;

5) обеспечение города привозом необходимых припасов;

6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов;

7) приращение городских доходов;

8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. Надзор за городским самоуправлением осуществлял губернатор, к которому Шестигласная дума могла обращаться за помощью.

8 апреля 1782 г. был утвержден «Устав благочиния или полицейский», регламентировавший устройство городской полиции, которая действовала отдельно от уездной. Городскую полицию возглавлял полицмейстер или обер-комендант. Город, в котором насчитывалось более 4000 дворов, делился на части из 300–500 дворов во главе с частным приставом; части делились на кварталы по 50-100 дворов во главе с квартальным надзирателем.

Начиная с Петра I все правители России понимали необходимость создания нового свода российских законов. На протяжении всего XVIII в. продолжали действовать нормы Соборного уложения 1649 г. Специальным указом 1714 г. Петр I предложил всем судам неукоснительно им руководствоваться. В указе говорилось, что царь «повелел всякого чина судиям всякие дела делать и вершить все по Уложению».

В XVIII в. было издано большое количество новых правовых актов: манифестов, жалованных грамот, уставов, регламентов, инструкций и указов.

Манифесты – законы, которые объявляли в особо важных случаях волю императора в форме обращения к населению или к отдельным его группам. Так, в 1762 г. был издан Манифест об отмене обязательной военной службы дворян, в 1764 г. – о секуляризации церковного имущества и др.

Жалованные грамоты – это акты, в которых указывались права и привилегии того или иного сословия. В 1785 г. Екатерина II издала Жалованную грамоту дворянству и в том же году – Жалованную грамоту городам.

Уставы – это сборники правовых норм, регламентирующих порядок деятельности какого-либо ведомства. В них содержались также нормы материального и процессуального права. Первым в XVIII в. был издан Воинский устав 1716 г., охватывающий правила организации и деятельности армии. В 1720 г. был принят Морской устав, в котором упоминались нормы поведения в период несения морской службы и меры наказания за преступления, совершенные в этот период. В XVIII в. были изданы также Устав о векселях (1729), Устав благочиния (1782) и др.

Регламенты – правовые акты, определявшие организацию и деятельность вновь созданных учреждений, например коллегий. Так, Генеральный регламент 1720 г. устанавливал порядок службы во всех государственных учреждениях Российской империи. Духовный регламент определял состав и деятельность духовной коллегии.

Инструкции – правовые нормы, которые устанавливали права и обязанности различного рода должностных лиц, например, губернаторов, воевод и т. д.

Указы – акты, издававшиеся по самым различным вопросам права, а в некоторых случаях определявшие компетенцию соответствующих должностных лиц. Наиболее значительными в этот период были Указ о единонаследии (1714) и «Табель о рангах» (1722).

В XVIII в. количество законов резко увеличивается. Петром I было издано свыше 3 тыс. законов, Анной Иоанновной – около 3 тыс. и Екатериной II – около 6 тыс. Во второй четверти XVIII в. ежегодно издавалось в среднем около 200 нормативных актов. Такое огромное накопление законодательного материала требовало кодификации.

На протяжении XVIII в. создавалось несколько законодательных комиссий для систематизации законодательства и издания сборника законов, но их работа не принесла результатов и закончилась неудачей. Это объяснялось неудовлетворительным составом комиссий, неопределенностью задач, стоявших перед ними.

В отличие от своих предшественников Екатерина II стремилась не систематизировать старые законы, а создавать новые. Планируя собрать Комиссию для составления нового уложения вместо Уложения 1649 г., она уже в 1765 г. начала составлять для нее особую инструкцию – «Наказ», в котором нашли отражение идеи просвещенного абсолютизма.

Считая Россию европейской страной, Екатерина стремилась дать ей соответствующие законы, и основными источниками для нее стали произведения «О духе законов» знаменитого французского просветителя Шарля Луи Монтескье и «О преступлениях и наказаниях» Чезаре Беккариа – итальянского просветителя и юриста.

«Наказ» Екатерины касался всех основных сторон государственного устройства и управления, верховной власти и ее отношения с подданными, вопросов центрального и местного управления, гражданских состояний прав и обязанностей, из этих состояний вытекающих, вопросов законодательства и судопроизводства. Основные идеи «Наказа» были следующие:

– равенство граждан заключается в их равном подчинении законам;

– подчинение законам должно быть основано не на жестокости наказания, а на природном стыде человека, который должен удерживать от совершения преступления;

– осуждение жестокости наказаний и средневековых методов дознания – пыток;

– провозглашение ответственности власти перед подданными и ответственности подданных перед властью и законом;

– осуждение чрезмерных поборов с крестьян. Екатерина писала о том, что «весьма бы нужно предписать помещикам законом» более умеренный способ обложения их крестьян.

Депутатам Комиссии было определено жалованье из казны, даны особые привилегии: они освобождались от смертной казни, их имущество могло быть конфисковано только за долги, им были пожалованы особые знаки отличия (значки), которые дворянам разрешалось после окончания работы Комиссии включать в свои фамильные гербы.