Василий Щепетев - История государственного управления в России

Заботясь о просвещении, Екатерина в 1769 г. стала выпускать сатирический журнал «Всякая всячина», где критиковались человеческие пороки и суеверия. Оппонентом императрицы выступил на страницах своих журналов «Трутень» и «Живописец» русский просветитель Н. И. Новиков. Новиков противопоставил официальной критике пороков человечества критику крепостничества. «Трутень» выходил с характерным эпиграфом «Они работают, а вы их труд ядите». За полемикой Екатерины и Новикова следила не только российская, но и западноевропейская общественность.

В последние годы своего правления под влиянием крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева (1773–1775), и особенно Великой французской революции (1789–1794), Екатерина II постепенно отходит от просвещенного абсолютизма.

Стремясь предотвратить проникновение в страну всякого вольнодумства с революционными последствиями, правительство ввело строгую цензуру, контроль за литературой, поступавшей из-за границы, конфискацию изданий французских просветителей.

Просветитель Н. И. Новиков был заточен на 15 лет в Шлиссельбургскую крепость. А. Н. Радищев, автор книги «Путешествие из Петербурга в Москву», приговорен к смертной казни, замененной впоследствии ссылкой в Сибирь.

Началось преследование передовых идей, способных привести к изменению существующего порядка, чего императрица стремилась избежать любой ценой. Однако основы жизни общества, заложенные политикой просвещенного абсолютизма, оставались практически без изменений до самой смерти Екатерины II.

Одной из характерных, существенных черт политики просвещенного абсолютизма Екатерины II было упорядочение системы государственного управления. Мысль о необходимости этого была высказана уже в Манифесте 6 июля 1762 г., а осуществление ее было начато с преобразования Сената.

Сразу же по восшествии Екатерины II на престол участник переворота Н. И. Панин (1718–1783) представил императрице проект изменений в центральном управлении. Он предлагал создать постоянный императорский совет, состоящий из четырех секретарей (иностранных и внутренних дел, военного и морского департаментов) и двух советников. Все важнейшие вопросы должны были рассматриваться советом в присутствии императрицы, которая принимала окончательные решения. Кроме того, предлагалось разделить Сенат на шесть департаментов.

Проект Н. И. Панина как ограничивающий самодержавную власть Екатерина II отклонила, однако для ускорения и упорядочения делопроизводства мысль о разделе Сената была проведена в жизнь в 1763 г. Было создано шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге: первый занимался важнейшими внутренними и политическими делами, второй – судебными, третий ведал делами западных окраин государства, путями сообщения, высшим образованием, полицией; четвертый – военными и морскими делами. Два московских департамента соответствовали первому и второму петербургским.

Многие важные вопросы Екатерина II решала без участия Сената. Отношения с ним она поддерживала через генерал-прокурора А. А. Вяземского (1727–1793), получившего секретную инструкцию препятствовать законодательной деятельности Сената. В результате значение Сената уменьшилось, из высшего органа государственного управления, как было при Елизавете Петровне, он превратился в центральное административно-судебное учреждение.

17 января 1769 г. по указу Екатерины II был учрежден Совет при высочайшем дворе. Манифест гласил: «По причине теперешних военных обстоятельств, дабы ни в которой части, к тому принадлежащей, ничего проронено не было, что служить сможет к безопасности Империи нашей, и дабы скорейшие сношения установить между учрежденных политических, военных и казенных мест, рассудили Мы за нужно и за благо учредить; на время войны, при дворе и в присутствии Нашем Совет, которому иметь как рассуждение, так и бдение, дабы ничего не было упущено, что служить может к обороне и безопасности Государства, также и к военным действиям, о чем о всем сей Совет беспосредственно Нам докладывать должен; выходить же из оного не будет ничего инако, как за подписанием собственной Нашей руки».

Позже деятельность Сената ограничивается судебными функциями, дела большинства коллегий переходят к новым учреждениям.

В 70-80-е гг. XVIII в. произошло дальнейшее ослабление органов центрального управления. К 90-м гг. большинство коллегий прекратило свое существование. Были оставлены лишь те коллегии, дела которых нельзя было передать органам местного управления: Иностранная, Военная, Морская и Коммерц-коллегия.

В царствование Екатерины II роль центральных органов постепенно была сведена к общему руководству и наблюдению, основные вопросы управления стали решаться на местах.

Вопрос о реформировании местного управления был поднят депутатами Уложенной комиссии (1767), желавшими иметь на местах управление из своих выборных представителей. Мысль эта разделялась и Екатериной: крестьянская война под предводительством Пугачева выявила слабость местных органов. 20 губерний Российской империи представляли собой обширные территориальные округа с явно недостаточным количеством учреждений и персонала для управления. В самом управлении различные ведомства были перепутаны: одни учреждения ведали и финансами, и администрацией, и судом. 7 ноября 1775 г. Екатерина II утвердила «Учреждение о губерниях».

Областная реформа 1775 г. отменяла деление страны на губернии, провинции и уезды и вводила двухуровневую систему: губернии и уезды. В стране образовывалось 50 губерний. В основу нового территориального деления был положен принцип учета количества населения: 300–400 тыс. жителей в губернии, 20–30 тыс. жителей в уезде.

Во главе областной администрации был поставлен губернатор, или наместник. Вице-губернатор назначался Сенатом. Исполнительным, распорядительным и полицейским органом в губернии становилось губернское правление. В его задачу входило обнародование и приведение в исполнение распоряжений центральной власти. На уездном уровне органом губернского правления был Нижний земский суд под председательством исправника или капитана. Нижний земский суд выполнял в уездах распоряжения губернского правления.

Финансами в губернии ведала Казенная палата. Ей были подчинены губернские и уездные казначейства.

Суд был сословным: для дворян – Верхний земский суд, для горожан – Губернский магистрат, для государственных крестьян – Верхняя расправа. Частновладельческих крестьян судил помещик.