Светлана Куценко - Региональная экономика и управление

1) конституционные нормы закрепляют общие принципы государственного устройства, организации и функционирования публичной власти в Российской Федерации, которые должны соблюдаться и получать реализацию в процессе дальнейшего правого регулирования государственно-правовых отношений, в том числе административно-территориального устройства субъектов РФ;

2) конституционные нормы непосредственно регулируют отдельные вопросы административно-территориального устройства субъектов РФ;

3) конституционные нормы лежат в основе разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ по правовому регулированию административно-территориального устройства субъектов РФ.

К нормам, закрепляющим общие принципы организации публичной власти, в том числе ее территориальной составляющей, относятся положения Конституции РФ о федеративном устройстве и демократическом политическом режиме российского государства, равноправии проживающих в нем народов, территориальной целостности и едином экономическом пространстве страны, признании и гарантиях местного самоуправления, правах и свободах человека и гражданина. В процессе регулирования административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации указанные нормы-принципы должны находить безусловное соблюдение и реализацию.

Действующая Конституция РФ также непосредственно регулирует лишь тот уровень территориальной организации субъектов РФ, который связан с территориальной основой местного самоуправления, но не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц (территорий), в границах которых осуществляется местное самоуправление. В соответствии с частью 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Часть 2 данной статьи устанавливает одно из условий регулирования территориальной организации местного самоуправления: изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Безусловно, приведенные лаконичные формулировки положений Конституции РФ не дают законченной, исчерпывающим образом определенной конструкции территориальной организации местного самоуправления. Так, понятие "иные территории" чрезвычайно объемно и, с учетом оговорки о необходимости учета при определении этих территорий исторических и иных местных традиций, в процессе дальнейшего правового регулирования может быть интерпретировано самым различным образом. При этом сама норма части 1 ст.131 Конституции РФ сформулирована таким образом (отсутствует отсылка к федеральному закону, регулирующему основы территориальной организации местного самоуправления), что любая попытка федерального законодателя как-то упорядочить данный вопрос, определить признаки, при наличии которых территория может рассматриваться в качестве территории местного самоуправления, может быть истолкована как ограничение конституционного права граждан, проживающих на "иных", не подпадающих под эти признаки территориях, на осуществление местного самоуправления.

Не получил конституционного закрепления сам термин, который обозначал бы обобщенное наименование территориальной единицы, в границах которой осуществляется местное самоуправление.

Вместе с тем, в ней определен базовый, первичный уровень территориальной организации местного самоуправления – городское и сельское поселение.

Другой существенный пробел конституционного регулирования вопросов административно-территориального устройства субъектов РФ – отсутствие в Конституции РФ норм, определяющих соотношение территориальной организации государственной власти и территориальной организации местного самоуправления. Необходимо указать и на более общую проблему: подход к регулированию территориальной организации публичной власти в субъектах РФ не создает единой основы этой организации, в частности, не закрепляет систему основных звеньев общего территориального деления субъектов РФ, которая бы позволила соотнести организацию государственной власти и местного самоуправления с тем или иным звеном (как это сделано, например, в конституциях Австрии, Бельгии, Бразилии, Германии, Франции, Украины и т. д.). Отсутствие в Конституции РФ самого понятия административно-территориального устройства субъекта РФ либо аналогичного ему термина, обозначающего территориальную организацию субъекта РФ, не создает ясных предпосылок и для последующего комплексного, системного правового регулирования территориальной организации субъектов РФ.

При отсутствии в Конституции РФ норм, комплексно регулирующих административно-территориальное устройство субъектов РФ, особое значение приобретает конституционное определение полномочий по правовому регулированию отношений в данной сфере, разграничение этих полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Указанные полномочия, в зависимости от предмета правового регулирования, подразделяются на:

а) полномочия по определению правовой основы (порядка) регулирования (установления и изменения) административно-территориального устройства субъекта РФ;

б) полномочия по непосредственному регулированию (установлению и изменению) административно-территориального устройства субъекта РФ.

Поскольку федеративное устройство России урегулировано непосредственно Конституцией РФ, основной областью территориального устройства, требующей законодательного урегулирования, остается территориальная организация субъектов РФ. Необходимость принятия федерального закона, который закрепил бы основы правового регулирования административно-территориального устройства субъектов РФ, в связи с этим не вызывает сомнений. Но, к сожалению, федеральное законодательство пока развивается по иному пути. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит положения, направленные на регулирование территориальной основы местного самоуправления, но при отсутствии взаимосвязи с общей системой административно-территориального устройства субъекта РФ соответствующие положения носят крайне неопределенный характер.

Анализ положений статей 71 и 72 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что полномочия федеральных органов государственной власти распространяются не только на установление общих принципов территориальной организации органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ, но и на некоторые иные отдельные вопросы административно-территориального устройства субъекта РФ, непосредственно связанные с предметами ведения, предусмотренными указанными статьями Конституции РФ.