Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации

Следует отметить, что в научной литературе высказаны различные точки зрения по поводу количества стадий законодательного процесса, их содержания и даже их наименования.

Так, С.С. Алексеев в свое время полагал, что законодательный процесс состоит из двух стадий: 1) подготовка законопроекта; 2) официальное возведение воли народа в закон. 33 33 Алексеев, С.С. Проблемы теории права. Т. 2. / С.С. Алексеев. – Свердловск, 1973. – С. 16. Правда, позднее он изменил свою точку зрения и в настоящее время исходит из того, что стадиями законотворческого процесса являются: 1) законодательная инициатива; 2) принятие подготовленного законопроекта в законодательном органе к рассмотрению и обсуждению; 3) принятие законопроекта; 4) официальное опубликование закона. 34 34 Алексеев, С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования / С.С. Алексеев. – М., 1999. – С. 89 – 90. По мнению некоторых авторов, существует три стадии правотворческого процесса: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия), введение в действие нормативного акта (решающая стадия). 35 35 Горшенев, В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / В.М. Горшенев. – М., 1972. – С. 156 – 157. Другие авторы полагают, что законодательный процесс имеет четыре стадии: 1) внесение законопроекта (законодательная инициатива); 2) рассмотрение (обсуждение) законопроекта; 3) принятие закона; 4) опубликование закона. Ю.А. Тихомиров называет шесть стадий: 1) прогнозирование и планирование; 2) внесение предложений о разработке законопроекта; 3) разработка концепции и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта; 5) рассмотрение и принятие; 6) опубликование закона и вступление его в силу. 36 36 Тихомиров, Ю.А. Теория закона / Ю.А. Тихомиров. – М., 1982. – С. 182. М.Н. Бродский и А.А. Ливеровский выделяют уже семь стадий: 1) инициирование проекта закона; 2) разработка проекта закона; 3) внесение проекта закона; 4) рассмотрение проекта закона; 5) подписание либо повторное рассмотрение закона; 6) опубликование закона; 7) внесение изменений в закон. 37 37 Бродский, М.Н. Правовой статус и экономическое развитие субъекта Российской Федерации / М.Н. Бродский, А.А. Ливеровский. – СПб., 2000. – С. 90.

Таким образом, нет единства мнений не только в вопросе о количестве стадий законодательного процесса, но даже и в вопросе о том, что является первой его стадией. Одни авторы считают, что первой его стадией выступает внесение законопроекта (законодательная инициатива). К этому примыкает и точка зрения, согласно которой законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня. 38 38 Ковачев, Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах / Д.А. Ковачев. – М., 1966. – С. 88. Другие авторы полагают, что первой стадией является прогнозирование и планирование законопроекта, третьи исходят из того, что такой стадией является выявление потребностей в принятии закона. 39 39 Мишин, А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А.А. Мишин.М., 1998. – С. 225. Наконец, по мнению четвертых, первой стадией законодательного процесса выступает стадия разработки проекта закона. 40 40 Законодательство и законодательная деятельность в СССР. – М., 1972. – С. 115; Андрианов, Н.Е. О законодательной инициативе / Н.Е. Андриянов // Советское государство и право. – 1964. – № 9. – С. 62 – 63.

По мнению Л.В. Дорофеевой именно эта точка зрения представляется наиболее точной. Но, в то же время, следует иметь в виду, что каждая стадия законодательного процесса подразделяется на определенные этапы (подстадии).

В итоге система законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выглядит, как определяет Л.В. Дорофеева, следующим образом.

Первая стадия – подготовка проекта закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы (подстадии): 1) планирование законодательной деятельности; 2) формирование рабочей группы по подготовке проекта закона; 3) разработка концепции закона; 4) подготовка предварительного текста закона; 5) согласование и обсуждение проекта закона с заинтересованными государственными органами и организациями, а также возможное общественное обсуждение проекта; 6) подготовка окончательного текста закона, а также сопровождающих его документов и приложений.

Вторая стадия – принятие закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы: 1) внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа на основании права законодательной инициативы; 2) экспертиза проекта закона; 3) обсуждение и доработка проекта закона в законодательном (представительном) органе; 4) голосование по проекту закона.

Третья стадия – обнародование закона. Эта стадия включает в себя следующие этапы (подстадии): 1) подписание закона главой исполнительной власти или отклонение им закона (наложение вето); 2) в случае отклонения закона – процедура повторного рассмотрения; 3) официальная публикация закона и вступление его в силу.

Рассмотрим указанные стадии и этапы законодательного процесса. Первой стадией законодательного процесса в субъектах Российской Федерации выступает подготовка проекта закона. Идея принятия нового закона порождается осознанием определенных общественных и экономических потребностей. Иначе говоря, сама жизнь требует принятия нового закона. Однако довольно часто идея принятия нового закона и постановка вопроса о его подготовке возникает в сознании определенной социальной группы (например, группы предпринимателей), стремящихся посредством принятия данного закона улучшить условия своей сферы производства (деятельности, существования). Так, страховщики, заинтересованные в расширении страхового поля, приходят к мысли о желательности принятия закона об установлении того или иного вида страхования в качестве обязательного (например, страхования ответственности владельцев транспортных средств) и настойчиво начинают лоббировать соответствующий законопроект. Носителями идеи о принятии нового закона (изменении действующего) могут быть ученые. В этом случае идея является результатом их профессиональной деятельности и соответствующих теоретических разработок. Авторами такой идеи могут выступать и практические работники, видящие в своей повседневной деятельности недостатки действующего законодательства. Наконец, носителями идеи и авторами предложения по разработке закона могут выступать граждане, озабоченные условиями своего существования либо движимые гражданским долгом.

В равной мере не будет элементом законодательного процесса самодеятельная разработка проекта закона гражданином (группой граждан) или даже какой-либо организацией с внесением его на рассмотрение законодательного органа. Такого рода законопроекты не порождают соответствующего правоотношения между разработчиками законопроекта и указанным органом.