Марина Иванова - Проблемы правотворчества в субъектах Российской Федерации

Вместе с тем звучат предложения о предоставлении высшим должностным лицам субъектов Федерации возможности согласовывать кандидатуры руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и вводить органы двойного подчинения в таких сферах, как финансы, управление имуществом, внутренние дела, гражданская оборона и предотвращение чрезвычайных ситуаций, юстиция, статистика. Такая позиция представляется неконструктивной, поскольку на практике это приведет к «размыванию» ответственности между федеральным центром и субъектами, а также негативно скажется на управляемости федеральных исполнительных органов.

Более эффективным представляется подход, при котором высшие исполнительные органы субъектов Федерации получают полномочия и на их руководителей возлагается ответственность по реализации функций федеральных органов исполнительной власти. Для реализации этого принципа предлагается делегировать часть федеральных полномочий исполнительным органам государственной власти субъектов Федерации. Механизм делегирования полномочий предполагает, что определение приоритетов внешней и внутренней политики, установление норм и правил общественной жизни возлагается на федеральный центр, а организация их исполнения должна стать задачей органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, с сохранением контроля за их деятельностью за федеральными органами исполнительной власти.

Было бы целесообразно также создать систему стимулов, побуждающую органы государственной власти субъектов Российской Федерации развивать экономику регионов и муниципалитетов. В связи с этим необходимо установить систему показателей качества жизни населения, за которые органы власти соответствующего уровня (регионального или местного) должны нести ответственность и отчитываться перед федеральным центром и населением. Ведь повышение качества жизни граждан в сочетании с сокращением расходов на управленческую деятельность за счет более эффективного распределения полномочий между органами государственной власти и выступает одной из главных декларируемых целей происходящих в стране реформ. 19 19 Чертков, А.Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти / А.Н. Чертков // Законодательство и экономика. – 2007. – № 1. – С.16

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, избежать утраты целевой ориентации государственного управления можно с помощью специальных механизмов – программно-целевого управления и управления по результатам. 20 20 Тихомиров, Ю.А. Государственное управление. Модели и реальность / Ю.А. Тихомиров // Право и экономика. – 2006. – № 4. – С. 4. Последнее признано особенно актуальным в рамках административной реформы, хотя уже есть зарубежный и отечественный опыт.

Данные подходы начали воплощаться нормативным закреплением целей государственного управления в нормативных правовых актах об органах государственной власти, а также в отраслевом законодательстве. Далее последовало нормативное закрепление показателей, с помощью которых можно определить результаты управления. В этой связи необходимо отметить Положение о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006-2008 годы, утвержденное постановлением Правительства России от 27 апреля 2005 г. № 259, в самой структуре которого отражается подход управления по результатам. В нем определен примерный перечень стратегических целей для субъектов бюджетного планирования и основные показатели их достижения субъектами бюджетного планирования. По ряду министерств и служб даны развернутые целевые характеристики их деятельности.

В ряде субъектов Российской Федерации в целях повышения эффективности осуществления государственной власти используется способ индикативного управления социально-экономическим развитием региона. Так, в Татарстане в 2000 г. был утвержден кодификатор функций государственного управления, по каждой функции определены индикаторы оценки эффективности ее выполнения и ответственные органы. В Удмуртии в 2005 г. разработана система индикативного управления и утвержден план работ правительства республики по ее реализации. В качестве главной цели деятельности всех органов государственной власти в такой системе выступает обеспечение параметров качества жизни, а также нормы и стандарты оказания публичных услуг. Кодификатор государственных функций позволяет распределять их по органам государственной власти. 21 21 Чертков, А.Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти / А.Н. Чертков // Законодательство и экономика. – 2007. – № 1. – С.17.

Эффект от общей положительной динамики в данном процессе снижается по причине несогласованности действий органов и уровней осуществления государственной власти. Поэтому представляется целесообразным совмещение отраслевых и территориальных целей и показателей управления. Кроме того, необходимо отразить организационно-правовые средства реализации целей управления и компетенции органов исполнительной власти, иначе возможен разрыв связи между целями и результатами управленческой деятельности.

Таким образом, выбор механизмов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации существенным образом сказывается на эффективности осуществления государственной власти. Оптимальность такого выбора во многом предопределит повышение эффективности осуществления государственной власти.

Разумеется, совершенствование разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется не всегда оптимально и, конечно, еще далеко не завершено. Однако в этом направлении сделаны необходимые и весьма серьезные шаги, которые следует продолжать, внося необходимые коррективы в правовое регулирование исходя из практики реализации положений действующего законодательства.

Правотворческая деятельность субъекта Российской Федерации выражает собой процесс создания («творения») нормативных правовых актов данного субъекта, осуществляемого его уполномоченными органами. 22 22 Дорофеева, Л.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации (на примере Новогородской области) / Л.В. Дорофеева // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. – № 1. – С. 3.