Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления

В конце XX в. многие российские и зарубежные исследователи рассматривали местное самоуправление как особую социальную систему, сосредоточивая внимание на изучении системных качеств данного института публичной власти. Так, российский исследователь проблем местного самоуправления С. И. Кулиева, анализируя вопрос применения понятия управления к местному самоуправлению, отмечает, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации, которому присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Исходя из этого, местное самоуправление определяется как адаптированная система, способная приводить себя в соответствие с условиями внешней среды. Отсюда делается вывод, что управленческий фактор не применим к самоуправленческой системе 24 24 Кулиева С. И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. .

В свою очередь, В. В. Шинкаренко, рассматривая проблему соотношения управления и самоуправления, приходит к выводу, что самоуправление зачастую определяется как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т. е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации 25 25 См.: Шинкаренко В. В. О самоуправлении в Москве // Правительство – город – люди. Самоуправление в Москве: материалы науч.практ. конф. 21 мая 1996 г. М., 1996. № 14. С. 3. .

Подобной точки зрения придерживается В. Е. Чиркин, рассматривая местное самоуправление в качестве одного из видов управления определенными общественными делами локального сообщества людей. В то же время местное самоуправление в узком смысле «можно разделить на собственно самоуправление и собственно управление, т. е. администрирование. Органами самоуправления в этом смысле будут лишь непосредственно избираемые гражданами органы и должностные лица (совет, мэр и др.). Органы муниципального управления (администрирования) – это исполнительные органы, назначенные органами самоуправления должностные лица (в том числе муниципальные служащие)» 26 26 Цит. по: Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: учебник. М.: Юрист, 2003. С. 250, 251–252. .

В противовес данному утверждению другие авторы отмечают, что самоорганизующимся структурам необходима управленческая организация. Управление является функцией всех организованных систем и может быть определено как процесс целенаправленного воздействия субъекта управления на объект управления.

И. В. Выдрин, рассуждая о временном аспекте появления понятий «местное самоуправление» и «самоуправление», утверждает, что местное самоуправление предшествует категории самоуправление. Ссылаясь на авторов монографии «Институты самоуправления: историко-правовое исследование», И. В. Выдрин отмечает, что «анализ германского местного самоуправления показывает, что понятие "самоуправление" формируется в политической науке 50-х гг. XIX в., а до того и законодательство, и административная наука Германии вели речь только о местном и территориальном управлении» 27 27 Выдрин И. В. и др. Муниципальное право России. М., 2003. С. 43. .

Управление обществом как управление совместной деятельностью людей всегда носит социальный характер, т. е. является социальным управлением. К его разновидностям современная юридическая научная литература относит государственное управление, муниципальное управление и непосредственно само самоуправление. Следовательно, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть. Так, такие известные отечественные ученые, как Г. В. Барабашев, А. И. Коваленко, Н. В. Постовой, В. В. Еремян, В. И. Васильев рассматривают местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, которая имеет основные признаки, характеризующие государственную власть, и осуществляется гражданами, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования.

Таким образом, все стороны деятельности субъектов местного самоуправления «пронизаны элементами управленческой деятельности» 28 28 См., например: Цейтлин Р. С, Сергеев С. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М.: Омега-Л, 2003. С. 5. , основанной, «с одной стороны, на отношениях властного характера, с другой – на отношениях социального характера» 29 29 См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление – трудное дитя России // Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ, 1996. С. 292; Коваленко А. И. Конституционное право России. М., 1996. С. 179; Постовой Н. В. Муниципальное право России. М.; 2000. С. 18–24; Еремян В. В. Местное управление и местное самоуправление в Латинской Америке. С. 54; Васильев В. И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24. .

При рассмотрении взаимосвязи местного управления и местного самоуправления как институтов публичной власти принципиально важным моментом является следующее. Получается, что управление есть совокупность отношений между теми, кто управляет (субъектами), и теми, чье поведение подвергается управлению (управляемые), а самоуправление можно представить как управление, субъекты и объекты которого совпадают, а значит, управляют и выступают в качестве управляемых одни и те же лица. Так, например, А. В. Лагуткин подчеркивает, что в самоуправлении проявляется воздействие управляющей системы самой на себя, то есть здесь действуют не управляющая и управляемая системы, а одна – самоуправляемая 30 30 См.: Лагуткин А. В. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995. С. 5. .

Российские исследователи Р. С. Цейтлин и С. А. Сергеев, анализируя проблему соотношения местного управления и местного самоуправления, признают, что «если местные органы власти формируются сверху, назначаются государственной властью, то это – местное (муниципальное) управление. Лишь избираемость должностных лиц самими жителями данной территории, их независимость от государственной власти в решении местных дел дает возможность говорить о местном самоуправлении» 31 31 Цит. по: Цейтлин Р. С., Сергеев С. А. Указ. соч. С. 8. . Подобной точки зрения придерживаются и авторы учебника «Конституционное право зарубежных стран»: «Термины "местное самоуправление" и "управление" неоднозначны, хотя и очень похожи. Местное самоуправление характеризуется выборностью, его органы избираются непосредственно гражданами. Кроме того, органы местного самоуправления должны обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью» 32 32 Цит. по: Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под ред. В. О. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 329. .