Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления

В настоящее время при обосновании негосударственного характера органов местного самоуправления приводятся, как правило, следующие аргументы: в их системе отсутствует строгая иерархия и соподчиненность; они действуют не от имени государства; вопросы местного значения решаются с учетом особенностей развития своей территории; их материально-финансовую базу составляет муниципальная собственность и муниципальный бюджет; они обладают более тесной связью с населением, чем центральные органы; у органов местного самоуправления практически отсутствуют политические функции.

Представляется, что приведенные доводы не являются достаточным основанием для того, чтобы выводить местное самоуправление из системы государственного механизма. Так, современный компаративист муниципального права И. А. Алебастрова, не соглашаясь с мнением сторонников негосударственной природы местного самоуправления, подчеркивает, что строгая соподчиненность сверху донизу характерна для взаимоотношений государственных органов только одного вида – принадлежащих к системе исполнительной власти. В данном случае возможности реализации принципа разделения властей «по вертикали» достаточно ограничены 43.

Соотношение высших и местных уровней власти в системе представительных органов является принципиально иным: как выразители разноуровневых социальных интересов они «должны и функционировать с большей степенью децентрализации, что дает большие возможности для реализации разделения властей «по вертикали». Кстати, жесткая соподчиненность в конкретных вопросах компетенции отсутствует и в системе судебных органов. Однако никому не приходит в голову на этом основании делать вывод о негосударственной природе местных судов.

«Далее, – продолжает И. А. Алебастрова, – совершенно естественным представляется то, что муниципальные органы принимают решения не от имени государства (всего государства), т. к. действительно выражают интересы части населения, но населения данного государства, проживающего на части его (т. е. опять же государства) территории. Иначе быть не может. Часть не может присвоить себе осуществление функций целого, но от этого не перестает быть его частью. Точно так же и органы местного самоуправления не могут быть исключены из системы государственного механизма и, несомненно, имеют государственно-правовую природу. Правда, для них характерна гораздо более тесная связь с населением, чем у центральных органов, что вроде бы отличает их от государственной организации в целом… Однако такое положение соответствует общей тенденции демократизации государственного управления в современном мире, а также отражает процессы децентрализации в рамках государственного механизма, которые действуют наряду с централизацией, олицетворяемой высшими органами государственной власти» 44.

Следует отметить, что негосударственный характер местного самоуправления ни в современных конституциях, ни в современной научной литературе зарубежных стран не подчеркивается. Не наблюдается этого и в государствах, приверженных к англосаксонской системе местного управления. Так, согласно Конституции Чешской Республики 1992 г. территориальное самоуправление осуществляется публично-правовой корпорацией 45.

Относительно зарубежной научной литературы по проблемам местного самоуправления большинством авторов органы местного самоуправления признаются частью государственного механизма – партнерами (или даже агентами) центрального правительства. Правда, в западноевропейских конституциях и правовой литературе представительные органы местного самоуправления и их исполнительный аппарат чаще всего не именуются государственными, но лишь на том основании, что их относят к числу административных органов (государственными же называют только центральные органы государства, а в федерациях также высшие органы субъектов Федерации). Очевидно, что приведенная терминология предполагает отсутствие у местного самоуправления и его органов политических функций (и законодательной компетенции). Об общественной же, негосударственной, природе соответствующих органов речи нет.

Таким образом, англосаксонская модель местного (муниципального) управления представляет собой предельную форму децентрализации государственной власти, в структуру которой входят органы местного самоуправления, основанную на передаче значительных полномочий публичному территориальному коллективу.

По мнению М. А. Кулушевой, в настоящее время на практике «полное самоуправление в определенной степени ущемляется, и англосаксонская модель эволюционирует в направлении модели простой децентрализации, характерной для ряда стран континентальной Европы» 46.

В отличие от англосаксонской модели для государств континентальной системы муниципального управления (ряд государств континентальной Европы и Ближнего Востока) характерно сочетание прямого государственного управления (государственной администрации) на местах, осуществляемого назначаемыми правительством полномочными представителями, и местного самоуправления, а также определенное подчинение нижестоящих звеньев вышестоящим. Особенностью указанной модели местного управления также является наличие надзора (контроля) за деятельностью местных представительных органов со стороны представителей центральной государственной администрации (префектов, комиссаров, управляющих и др.), осуществляемого специальными агентами, действующими в отдельных административно-территориальные единицах. Вместе с тем рассматриваемая модель может характеризоваться участием местных органов в осуществлении власти на национальном уровне.

Здесь имеет место известная иерархическая соподчиненность звеньев территориального управления, что служит, на наш взгляд, специфическим отличием именно континентальной модели устройства муниципальной власти. В итоге складывается некая пирамидальная система властных отношений между территориальными единицами разных уровней, в которой особое значение приобретает деятельность агентов правительства на местах, доводящих до отдельных регионов директивы и решения последнего 47.

При этом прямое государственное управление на местах может затрагивать либо только уровень региональной администрации (как, например, губернаторы в областях Швеции и провинциях Испании, префекты в префектурах Греции и т. д.), либо пронизывать все звенья системы административно-территориального деления, включая нередко и низовое (например, в Бельгии и Индии).

Сочетание местного самоуправления с государственным управлением на местах обусловлено, по-видимому, следующими юридическими и политико-юридическими причинами. Вопервых, естественным противостоянием тенденции децентрализации, осуществляемой органами местного самоуправления, и тенденции централизма, что создает механизм согласования и сочетания местных интересов с общегосударственными. Во-вторых, значительной финансовой поддержкой самоуправляемых территорий со стороны государства (ввиду недостатка у муниципалитетов собственных материальных средств и ресурсов), что заставляет последнее осуществлять постоянный жесткий контроль за расходованием центральных государственных ассигнований. В-третьих, естественное ограничение самостоятельности местных органов в отраслях, имеющих общегосударственное значение, от состояния которых зависит нормальное функционирование всей хозяйственной и социально-политической системы страны. В-четвертых, потребностью законодательного регулирования деятельности муниципальных властей и административного контроля за законностью актов органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению 48.