Михаил Афонин - Теория и практика местного самоуправления

Обосновывая государственный характер самоуправления, сторонник континентальной концепции самоуправления Л. Штейн писал: «Самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления, как организованного и полномочного участия граждан в функциях исполнения вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие» 49.

Такого же мнения придерживался Р. Гнейст, который ввел понятие самоуправления (self-government). Он сформулировал доктрину в том виде, в каком она вплоть до XX в. сохранялась в Пруссии: «Самоуправление есть осуществление местными выборными учреждениями воли государства, местные органы являются, прежде всего, агентами государства и затем уже данной местности» 50. Отличительным признаком самоуправления, по его мнению, является то, что должности в органах самоуправления – почетные должности; они замещаются по назначению от правительства, но бесплатны; бесплатность работы должностных лиц есть гарантия независимости их от центральной администрации 51.

Другой немецкий ученый, профессор университета в Гейдельберге, Г. Еллинек в монографии «Общее учение о государстве» определял местное самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц» 52.

В свою очередь, Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как осуществление правительственных прав по поручению от государства; как деятельность, состоящую в исполнении местных задач государственного управления; как исполнение задач государственного управления самим государством. Органы самоуправления, по его мнению, являются органами и представителями самого государства 53. В. П. Безобразов отмечал: «Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого» 54. Н. М. Коркунов подчеркивал, что «местное самоуправление есть составная часть государственного управления» 55.

По мнению Л. А. Велихова, местное самоуправление – это «государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения 56.

Наконец, Б. Э. Нольде считает, что местное самоуправление есть «форма осуществления государственных функций при помощи независимых – в той или иной мере – лиц и учреждений» 57.

В связи с этим представляется крайне трудным провести дифференциацию между задачами государственного управления и местного самоуправления. Кроме того, если мы приходим к выводу, что задачи, стоящие перед государством и органами самоуправления, одинаковы и для их реализации государство передает последним часть своей власти, то вряд ли оно может ограничиться надзором за тем, чтобы ничьи права не были нарушены действиями местного самоуправления. Возникает опасность вмешательства государственных органов в деятельность самоуправляющихся единиц. В зависимости от ответа в государственной теории самоуправления выделились две позиции. Одни ученые основывались на самостоятельности местного самоуправления в специфике порядка замещения должностей самоуправления, другие – на том, что органы самоуправления являются органами местного сообщества, а не частью государственного аппарата.

Говоря о соотношении между органами местного самоуправления и местной администрацией, В. П. Безобразов отмечал, что они представляют собой разные формы одной и той же власти и, следовательно, должны быть включены в государственную систему управления, а не являться чужеродным телом по отношению к ней 58.

Рассуждая об истоках местного самоуправления, Ю. М. Козлов пишет, что муниципальные органы, действуя на локальном уровне, принуждены тем не менее решать проблемы и задачи общегосударственного характера. Большая приближенность их, в сравнении с государственными центральными органами, к населению местных сообществ, ориентированность на отстаивание интересов последних составляют специфику муниципального управления, отвечающую современным политическим реалиям (децентрализации государственной власти) 59.

Немаловажным обоснованием государственной природы местного самоуправления являются признаки государственной власти, присущие местной власти. К ним можно отнести: четко выраженный институциональный характер 60; наличие специфического обособленного аппарата, осуществляющего эту власть; непрерывность во времени, универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах; осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на ней лицам; возможность использования средств законодательно институированного принуждения; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.

В то же время необходимо отметить, что территория местного сообщества есть территория, местные жители которой являются гражданами государства. Необходимо также учитывать ряд других обстоятельств: статус местного самоуправления определяется в Основном законе государства и законах, принимаемых органами государственной власти; статус местного самоуправления защищается органами государственной власти;

местные дела хотя и решаются самостоятельно, но в русле единой государственной политики; решения органов местного самоуправления обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», то есть не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает суверенитетом 61.

Иными словами, обоснованием критериев единства государственной власти и муниципального управления является: 1) наличие государственного конституционно-законодательного регламентирования и регулирования деятельности местного самоуправления; 2) возможность осуществления правовой защиты самоуправляемых единиц через посредство судебных и иных органов государственной власти, а также обязательность исполнения решений муниципальных органов; 3) допустимость роспуска органов местного самоуправления правительственным декретом; 4) соответствие линии поведения муниципальной администрации общим политическим установлениям центральной власти 62.