Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Предлагаемое мной новое подразделение Казначейства могло бы стать тем локомотивом, который обеспечит интеллектуальный прорыв, явно уже назревающий: больше всего нам нужно найти способ измерять продуктивность во всей сфере государственных услуг, причем не только на национальном уровне, но и в отдельных учреждениях (например, в школах или больницах). Если Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг удалось дать определение эффективной меры «вероятности реализации», то, несомненно, Казначейство может сделать то же применительно к продуктивности в государственном секторе.

Теперь позвольте привести два примера, иллюстрирующих то, как наряду с описанными выше совещаниями по ходу реформ эти три институциональных нововведения – ДПМК, КПГУР и ОПГР (какая реформа без новых аббревиатур!) – смогли бы трансформировать некоторые ключевые процедуры центрального правительства.

Пример 1: соглашение о государственных услугах

Начиная с 1998 г. каждое ведомство подписывает с Казначейством соглашения о государственных услугах – СГУ (Public Service Agreements – PSAs) [206]. СГУ устанавливает целевые показатели, которые должны быть достигнуты департаментами и министерствами, получающими соответствующее государственное финансирование. Установив связь между ресурсами и результатами, эта важная инновационная мера стала первым шагом на пути к управлению продуктивностью. В СГУ заложен еще один важный показатель – соотношение цены и качества, что тоже является здравой идеей, которая, правда, не удостоилась того же внимания, что и другие показатели (например, не прописаны специальные процедуры по обеспечению реализации этой идеи). Кроме того, следует заметить, что некоторые показатели довольно невразумительны и даже причудливы. К тому же в 2004 г., после обзора Гершона, ведомствам стали задавать конкретные показатели эффективности, которых они обязаны добиваться, что также является здравой идеей, хотя и не связанной с показателями СГУ, и контролируется Министерством государственной торговли, а не Казначейством или Группой при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Наконец, и аппарат Кабинета отлично поработал в 2001–2005 гг. и многого добился в том, что касается восприятия государственных услуг обществом. И в этом заключается еще одна здравая идея, породившая еще один информационный поток, но тоже никак не связанная с СГУ (хотя некоторые показатели СГУ предусматривали конкретные результаты в сфере отношения потребителей или граждан). Запутались?

Разумеется, и правительство тоже запуталось. Рассмотрим несколько важных инноваций, направленных на достижение большей согласованности.

Удачно и удобно получилось, что именно этих составляющих требовала одна направленная на достижение согласованности инновация – общественная стоимость. Классическая работа на эту тему – труд Марка Мура «Creating Public Value: Strategic Management in Government» («Создание общественной ценности: стратегический менеджмент в государственном управлении»), и он описывает общественную стоимость следующим образом [Moore, 1995, p. 10]:

Согласно определению… измеряются достижения в области государственного управления в зависимости от того, насколько создание и преобразование предприятий в государственном секторе приводит к возрастанию их полезности для общества как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Иногда это подразумевает рост эффективности, продуктивности или справедливости уже осуществляемой деятельности. В других случаях это предполагает осуществление программ в ответ на новые политические задачи или новые потребности, которые относятся к сфере ответственности данной организации. Бывают и такие случаи, когда происходит пересмотр самой миссии организации и подразумевается ее новое положение в политическом и функциональном пространстве, позволяющее использовать ее возможности более гибко и эффективно. Иногда может предполагаться сокращение запросов на получение бюджетных средств со стороны данной организации и направление предназначавшихся ей ресурсов для использования иными частными или государственными инстанциями. Очевидно, что все это следует включать в концептуальное определение достижений в области управления: увеличить общественную стоимость, создаваемую в организации государственного сектора как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Конечно, это уже шаг вперед, но и он не дотягивает до возможности четко измерить продуктивность. Тем не менее в определении общественной стоимости заложен ряд ключевых элементов для этого:

1) обеспечение достижения результатов;

2) организационное здоровье института или отрасли услуг;

3) эффективность;

4) представление общества об институте или отрасли услуг;

5) расходы.

Центральный пункт, к которому фактически и сводится вопрос о продуктивности: какой объем достижений, подпадающих под определение первых четырех элементов, можно получить в обмен на пятый? Превращение этого соотношения в пропорцию – не самая сложная математическая задача. Создав систему, аналогичную по своей сути процедуре, используемой нашей Группой для оценки вероятности достижения результата (см. приложение, документ 8), которая основывалась бы на всех пяти элементах, где каждый из них важен для всех отраслей сферы государственных услуг, можно выработать порядок измерения продуктивности в этой сфере. Возможно, такие измерения сначала окажутся слишком грубыми и не будут соответствовать строгим стандартам национальной системы статистики, но они, разумеется, будут достаточно хороши для того, чтобы использоваться КПГУР в качестве средства контроля достижений каждого ведомства, оказывающего государственные услуги. Более того, если пересмотреть СГУ, включив в него использование всех пяти элементов, а не только первого и последнего, получится стройная и последовательная система, позволяющая рассматривать достижения не только каждой отрасли в сфере государственных услуг, но и всего правительства в целом. Предложения Казначейства в отношении СГУ, опубликованные в конце 2006 г., полезны, поскольку имеют именно такую направленность, но необходимо делать новые шаги и идти намного дальше.

Теперь позвольте мне обратиться еще к одной проблеме и сделать это прежде, чем она возникнет. Речь пойдет об измерении общественного представления о государственных услугах – ключевом элементе в общественной стоимости; и его не следует смешивать с опросами общественного мнения для политических целей. Я имею в виду данные, уведомляющие нас, например, о том, довольно ли население Ньюкасла своими государственными услугами больше, чем население Бристоля или Ноттингема, или аналогичную информацию, касающуюся системы медицинского обслуживания. Такие сведения, позволяющие осуществлять сравнение, дадут возможность ставить подобные вопросы как на национальном, так и на местном уровне, а ответы на них приведут к улучшениям в этой сфере. Важно также отметить, что можно добиться более быстрых и глубоких улучшений значимых аспектов деятельности в сфере государственных услуг, если общественность готова активно участвовать в этой работе. Например, показатели в области чтения улучшатся, если, как это было в 1998–1999 гг., существенно возрастет количество родителей, которые читают детям перед сном. Это станет не альтернативой обучению детей чтению в школе, но серьезной поддержкой прививаемых там навыков. Аналогично, если люди будут более активно участвовать в общественной жизни на местном уровне, они совместно с полицией смогут заметно сократить проявления антиобщественного поведения. Есть много примеров и из области здравоохранения. Здесь всё, от ожирения до курения, в конечном счете зависит от отдельного человека, поэтому правительственные органы могут пользоваться призывами, мерами поддержки и стимулирования, но не приказами. И этой причины достаточно, чтобы принимать во внимание отношение общества: чем выше оно ценит государственные услуги, тем выше общественная стоимость этих услуг и тем большего прогресса можно будет добиться. Действуя согласованно, центральное правительство способно запустить этот вечный двигатель.