Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Рис. 9.2.Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Однако фактически в некоторых обстоятельствах это самый правильный подход; например, в тех случаях, когда государственная услуга оказывается недостаточно полной либо качественной или имеется срочная необходимость обеспечить некие приоритеты. Однако если правительство решает прибегнуть к данному подходу, очень важно, чтобы его реализация была превосходной. Без лишних слов ясно, что недостаточно хорошее осуществление командно-контрольного подхода равно катастрофе. На самом деле, как в случае с успеваемостью, так и с продолжительностью ожидания медицинского обслуживания, качество услуг было низким, а приоритетность их улучшения – высокой, и правительство справилось с задачей очень неплохо, хотя и не без ошибок, конечно. В обоих случаях исполнение услуг было значительно улучшено за очень короткое время. Но правда и то, что такой подход требует огромного внимания со стороны представителей всех служб и ведомств, которые связаны с его реализацией; только при напряжении сил на всех уровнях результаты могут быть устойчивыми, что подтверждают приведенные примеры. В выступлении перед Кабинетом министров в декабре 2004 г. я говорил, что хорошее осуществление командно-административного подхода может очень быстро перевести услугу из разряда «ужасная» в разряд «удовлетворительная», и это крупное достижение, но недостаточно высокое, поскольку общественность не бывает довольна удовлетворительной услугой и хочет, чтобы она была хорошей или отличной. Однако командно-административный метод не способен обеспечить качество на уровне «хорошо» или «отлично», поскольку, как выразился руководитель школьной системы Нью-Йорка Джоэль Кляйн, «приказом невозможно обеспечить совершенство, ему нужна свобода развития».

Стремясь именно к этому, особенно в том, что касается национальной системы здравоохранения, Тони Блэр обратился ко второй парадигме – квазирынку. Абсолютно понятны аргументы в пользу привнесения сил, подобных рыночным, в сферу государственных услуг: населению нравится возможность иметь выбор, а конкуренция подгоняет рост производительности, и если это работает в других секторах экономики, то почему бы не использовать ее в сфере государственных услуг? Более того, полагает Джулиан Легранд, как бы ни были привержены своему делу специалисты, «они никогда не будут беспокоиться об интересах потребителей больше, чем сами потребители» [Le Grand, 2003, p. 81]. Предоставление потребителю возможности диктовать условия несет правительству преимущества, которые не только включают более высокие показатели работы, удовлетворенности потребителей и производительности, но и содержат потенциал обеспечения постоянного самосовершенствования системы, а это значит, что ее больше не надо подгонять («понукать», – сказал бы Блэр), как это происходит при использовании командно-административного метода. Однажды в разговоре со мной Блэр сказал: «Инновации должны генерироваться самоподдерживаемой системой».

Вариант с квазирынком хорошо срабатывает во многих ситуациях, но для него необходимы определенные условия. Потребители услуги должны иметь возможность осуществлять выбор, как, например, это и происходит в большинстве областей образования и медицинского обслуживания. Полезно и разнообразие предложений, например в том, что касается особенностей школьной культуры или специализации; важно, чтобы появились различные конкурирующие между собой поставщики. Главное – квазирынки, как и настоящие рынки, не благоприятствуют равноправному доступу к услуге, однако именно равноправие является самым желательным результатом. По этой причине в первую очередь модель, использующая квазирынки, подразумевает мнимость свободного товарооборота; такие рынки не становятся настоящими. Поэтому в реформах образования и медицинского обслуживания Блэра цена (операции или места в школе, например) фиксируется не законами спроса и предложения, а правительством. Более того, есть все основания полагать, что если квазирынки должны предоставлять равноправие доступа, то правительствам следует осуществлять регулирование и вмешательство в большей степени, чем в случае с настоящими рынками. В школьной реформе, например, правительство строго ограничило выбор на основе академических способностей, поскольку, как показала практика, он подрывал равноправие доступа. В сфере здравоохранения правительство предоставляло помощь и рекомендации пациентам, направленные на то, чтобы те, кто нуждается в опеке, или люди с низкими доходами могли осуществить свое право на выбор. Такая комбинация возможностей рынка и основанного на фактических условиях регулирования имеет целью воспользоваться преимуществами рынка (инновациями и повышением продуктивности) при сохранении равного доступа и других ценностей, занимающих главное место в сфере государственных услуг. Блэр как-то объяснил мне, что фундаментальная проблема во всех дебатах по поводу государственных услуг состоит в следующем:

Люди не понимают особенностей продукта, который они получают в виде государственной услуги, и культуры его предоставления, а также системы управления государственными услугами, которая фактически идентична управлению в бизнесе и [где]… важнейшую роль играют лучшие образцы практики ведения бизнеса. Поэтому, с одной стороны, Государственная служба здравоохранения руководствуется общественными ценностями, а с другой – является бизнесом.

Третья парадигма реформирования сферы государственных услуг – комбинация децентрализации и прозрачности. Они необходимы, поскольку есть такие отрасли государственных услуг и такие обстоятельства, в которых нежелательны как командно-административный подход, так и квазирынки. Именно поэтому Гордон Браун в своем важном выступлении в феврале 2003 г. в Фонде социального рынка (Social Market Foundation) [208]подчеркнул необходимость «нерыночных и некомандных моделей в реформе государственных услуг». Там, где у граждан нет возможности осуществлять выбор, например, в сфере деятельности полиции, тюремной и судебной систем, невозможно создание квазирынков. Пионером в осуществлении децентрализации и прозрачности стало Полицейское управление Нью-Йорка, где ответственность за осуществление деятельности и ресурсы были децентрализованы, и их передали начальникам полицейских участков; была также обеспечена прозрачность – еженедельно публиковались данные о преступности в каждом участке. Начальники полицейских участков отвечали за свою работу перед начальником полиции Нью-Йорка. Эта модель может найти и более широкое применение, ее влияние прослеживается, например, в реформе нашей полиции и судебной системы. В свете реформы системы государственных расходов Гордона Брауна, в ходе которой была децентрализована ответственность за формирование бюджетов и расходование средств на трехлетний период, децентрализация и прозрачность имеют в Великобритании хорошие перспективы. Как и квазирынки, такой подход обеспечивает руководителям на низшем уровне свободу действия, но одновременно возлагает на них и ответственность за их действия. В данном случае возможен субподряд (как и в квазирыночной модели). Например, известны случаи организации небольшого числа частных тюрем и частных органов управления народным образованием. Благодаря субподряду произошло улучшение работы всей системы. Иными словами, благотворное конкурентное давление можно создать и там, где нет места индивидуальному выбору.