Майкл Барбер - Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Пример 2: стратегия и расходы

Еще один пример того, как предлагаемые мною реформы могут повысить показатели деятельности правительства, относится к связи между стратегией и расходами. При Блэре разработка стратегии в каждой области сферы государственных услуг осуществлялась в основном силами соответствующего департамента или министерства во взаимодействии с сотрудниками аппарата премьера из отделов политики или стратегического планирования, а иногда – из обоих этих подразделений. Казначейство также законно проявляет серьезный интерес к этому процессу. Результатом становятся довольно бестолковые многосторонние переговоры. Не стоит преувеличивать сложность, ведь при выработке стратегии неоднократно достигались очень хорошие результаты, но никто не станет утверждать (в первую очередь – участники), что такой процесс был наиболее эффективной и стройной системой. Пятилетние стратегические планы, опубликованные в 2004–2005 гг., возможно, и являлись внушительными документами (знаю, что я небеспристрастен), но процесс их подготовки был мучительным и тяжелым.

В тот период основные решения по финансированию принимались каждые два года (1998, 2000, 2002, 2004 гг.); затем разрыв увеличился до трех лет (2007 г.). Процесс бюджетного планирования обычно заключается в том, что департаменты и министерства готовят свои предложения по бюджетному финансированию к декабрю, сводят их к конкретным запросам средств к февралю следующего года, после чего проходят согласования с Казначейством. Представители премьера и Казначейства являются важными участниками этого процесса на его последних этапах, что выливается в довольно бестолковые трехсторонние переговоры или, еще хуже, в три потока двусторонних переговоров, которые отнимают много сил и времени, но все же обычно приводят к здравым договоренностям, публикуемым, как правило, в сопровождении громогласных комментариев Гордона Брауна, адресованных палате представителей, в начале июля того года, когда открывается соответствующий финансовый период. В 2003–2004 гг. процессы разработки стратегии и подготовки государственного бюджета происходили одновременно, но независимо друг от друга, что всех участников совершенно измотало, и, хотя каким-то чудом результаты оказались разумными, никто не считал, что они оптимальны. Вопрос состоит в том, сможет ли правительство добиться лучших результатов, используя мои предложения, и ответить на него, несомненно, можно только положительно. Представим этот процесс в виде следующего графика:

При такой системе министерство или департамент должны разрабатывать стратегический план, а далее – выделять приоритеты, то есть те области, в которых нужно наметить целевые показатели (включающие все пять ключевых элементов, заложенных в определении общественной стоимости, которые были перечислены выше). Затем ведомству следует согласовать характер целевых показателей, но не их конкретные значения. И после этого, когда появится ясность в отношении стратегического плана и приоритетов, можно готовить предложения по бюджетному финансированию с конкретными и реально выполнимыми временными параметрами достижения целевых показателей. Наконец, завершив переговоры и согласования, можно обнародовать размеры финансирования и заключить новые СГУ с конкретными показателями по всем пяти элементам общественной стоимости. КПГУР будет осуществлять наблюдение за этим многосторонним процессом. Постоянный заместитель министра по функциональным показателям и секретарь Казначейства, отвечающий за продуктивность и расходы, будут совместно осуществлять руководство. Сначала главная роль будет принадлежать первому из них, а потом, когда уже будут намечены приоритеты и разработан стратегический план, ведущая роль перейдет ко второму, поскольку далее речь пойдет о расходах бюджетных средств, но, разумеется, отчеты им предстоит готовить совместно, поэтому оба постоянно должны быть в курсе всех дел.

В результате получится единый многосторонний трехгодичный цикл, более качественный продукт – достойный и реально достижимый – более стройного процесса. Клемент Эттли рассматривал, но отверг мысль о департаменте премьер-министра, в то же время он всегда надеялся добиться «большей согласованности правительственного механизма» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 156]). Представленные здесь предложения направлены на то, чтобы добиться именно этого в наше намного более сложное время. Будущим премьер-министрам и министрам финансов было бы намного легче, чем Блэру и Брауну, если бы эти предложения были приняты.

Новому и согласованно действующему центральному правительству потребуется также новое и согласованное во всех своих аспектах представление о том, как реформировать систему государственных услуг. В предшествующих главах я старался наглядно показать, что в течение последнего десятилетия реформы сферы государственных услуг давались весьма непросто. И речь не только о реализации, но и о самой концепции реформы. Именно важнейшие концептуальные вопросы затрагивались во время моих бесед с Блэром об инспектировании, с Гордоном Брауном – о целевых показателях, со многими министрами – об отношении к специалистам. Ну и, разумеется, концепция реформы неразрывно связана с обеспечением реализации преобразований, поскольку недопонимание содержательных основ приводит к неясности руководящих указаний и неразберихе как в департаментах правительства, так и в подразделениях государственной службы за пределами Уайтхолла. Классическим примером тому являются дебаты относительно перераспределения ответственности с привлечением либо потребителей и граждан, либо специалистов.

Блэр часто говорил о скачке в ходе его собственной реформы, когда на первом этапе преобразования шли в основном сверху вниз («Понукаем систему», – говорил он), а потом произошел переход к более устойчивой фазе, когда были созданы квазирыночные отношения и стимулы, обеспечивающие непрерывное совершенствование системы. Параллельно произошел еще один скачок – от первого срока у власти, когда реформы в значительной части правительства еле двигались или не шли вовсе, ко второму сроку, когда, по крайней мере, во внутренней политике, преобразования стали центральным вопросом всей деятельности правительства. Но для понимания этих скачков необходимо оглянуться назад, чтобы разглядеть более всеобъемлющий и значительный перелом в самой сути государства, который сказался на всех развитых странах. Только так можно полностью понять программу Блэра и четко обозначить задачи на будущее, которые предстоит решать премьер-министрам в дальнейшем.