Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Во многих странах уже существует антикоррупционное законодательство, принимаются нормы, правила и процедуры, направленные на борьбу с коррупцией. Однако в большинстве развивающихся государств карательные меры зачастую остаются лишь на бумаге или оказываются неэффективными отчасти из-за коррумпированности полицейской и судебной системы. Структуры по защите прав человека, бюро жалоб, надзорные комитеты и контролирующие органы, независимые аудиторы, специальные ведомства по борьбе с коррупцией и мошенничеством – все эти организации, призванные формализовать существующие процедуры и искоренить безнаказанность, на практике демонстрируют невысокие результаты в условиях слабого государственного управления (Shah and Schacter, 2004). На международном уровне существует Конвенция ООН против коррупции, которая может служить фундаментом для объединения усилий стран в борьбе с этим явлением. Международные финансовые организации также внедряют правила и санкции, однако на сегодняшний день эти инициативы малоэффективны из-за несогласованности действий финансистов и доноров {140}.

Антикоррупционные механизмы используются как на общенациональном и отраслевом уровне, так и в рамках отдельных проектов. Во многих случаях они обеспечивают общее повышение эффективности государственного управления и способствуют формированию атмосферы нетерпимости к коррупции во всех секторах экономики. С целью представления существующих инструментов и их применимости ниже приводится описание различных механизмов, которые можно использовать для борьбы с каждым видом коррупционных отношений в отрасли WSS (см. табл. 7.1.) на каждом участке цепочки создания стоимости.

До настоящего времени практически не принимались меры, направленные на противодействие коррупции непосредственно в отрасли водоснабжения. В прошлом борьба с коррупцией, присущей государственному сектору (в отношениях между правительственными учреждениями, внутриотраслевыми структурами и должностными лицами разных уровней), как правило, велась в рамках общих инициатив по реформированию государственной службы и повышению подотчетности путем децентрализации и других политических преобразований {141}. Сложно сказать, насколько эти усилия оказываются результативными применительно к отрасли водоснабжения и канализации, ясно лишь, что они фокусируются на четырех областях (табл. 7.3).

• Реструктуризация, реформа политики и организационные изменения в отрасли WSS. Действия включают в себя: проявление готовности к привлечению представителей частного сектора и других местных игроков; повышение уровня конкуренции; сокращение чиновничьего аппарата; укрепление лидерства; улучшение внутриотраслевой координации; разграничение политических, регулятивных и исполнительных механизмов; более четкое распределение функций.

• Децентрализация и усиление подотчетности . Реформы ориентированы на усиление подотчетности политиков и принятие механизмов, стимулирующих подотчетность поставщиков базовых услуг и местных органов власти. Конкретные меры включают в себя: внедрение карточек отзывов жителей; проведение опросов относительно качества услуг; повышение информированности граждан; усиление подотчетности на различных уровнях государственной власти.

• Планирование и управление финансами в отрасли WSS. Действия включают в себя: оптимизацию финансовой политики; обособление финансовых ресурсов; повышение прозрачности; обеспечение окупаемости и совершенствование процедур измерения объемов потребляемых услуг, выставления счетов и сбора платежей за услуги; повышение эффективности контроля, учета и аудита.

• Реформирование кадровой политики . Кадровые реформы включают в себя: оптимизацию системы оплаты труда; упорядочение процедур приема и назначения на должность, продвижения и перевода по службе; использование кадровых стратегий, стимулирующих результативность работы персонала; стандартизацию условий приема персонала; разработку системы санкций за нарушение должностных обязанностей.

Указанные методы могут по-разному воздействовать на процессы реформирования организаций сектора, особенно в условиях ограниченности полномочий. На практике чиновники разного ранга из отраслевых и внеотраслевых государственных структур (см. табл. 7.2) взаимодействуют друг с другом на различных этапах цепочки создания стоимости. Во многих странах попытки укрепить полномочия и подотчетность поставщиков услуг (коммунальных предприятий, районных администраций и сельских комитетов по водоснабжению) оказываются тщетными в отсутствие одновременного реформирования вышестоящих звеньев государственной власти и проведения работы с влиятельными местными лидерами. Аналогичным образом усилия по повышению подотчетности в ведомствах водоснабжения обычно не приносят результата без одобрения или активного участия со стороны политических лидеров и министерства финансов.

Участвуя в проведении тендеров, осуществлении поставок, строительстве и эксплуатации объектов в отрасли WSS, частный сектор оказывается весьма уязвимым для коррупции. Оздоровление взаимосвязей между государственными и частными структурами имеет ключевое значение при проведении антикоррупционных реформ. Опосредованное противодействие коррупционным отношениям между государственными органами и частными компаниями в отрасли осуществляется в рамках реформ, направленных на общее укрепление политики и оздоровление ситуации, а также с помощью специальных контрактно-организационных механизмов выполнения государственных заказов, строительства и эксплуатации объектов (табл. 7.4).

На сегодняшний день усилия по обузданию коррупции в сфере закупок направлены в основном на совершенствование нормативно-законодательной базы. Речь идет о принятии антикоррупционных законов, хартий и стандартов результативности, внедрении правил, принципов и процедур, регулирующих вопросы закупок и аудита (см. главу 9; Transparency International-Pakistan, 2003). В идеале эти усилия должны вывести работу государственных и частных специалистов по закупкам на новый профессиональный уровень и уменьшить дискреционные полномочия, т. е. создать деловую среду, позволяющую контролировать действия и применять санкции в случае необходимости. На практике, однако, реформирование сферы закупок сопряжено с серьезными трудностями, и для достижения позитивных результатов требуется немало времени (пример 7.2).