Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

В сфере эксплуатации объектов проблеме борьбы с коррупцией непосредственное внимание практически не уделяется, однако прилагаются активные усилия для повышения эффективности работы в целом. Реформы на уровне отрасли и коммунальных предприятий направлены на усиление роли лидерства и управления, повышение качества управления финансами, обособление средств, четкое определение и делегирование полномочий по эксплуатации и техническому обслуживанию, повышение роли общественности в вопросах планирования, формирования бюджета и осуществления контроля с целью усиления подотчетности. Процессы децентрализации в определенной мере способствуют разграничению функций поставщиков услуг, разработчиков политики и регуляторов, хотя на местах эти функции по-прежнему четко не определены, а границы между зонами ответственности государственных органов и коммунальных предприятий весьма расплывчаты. В то же время возрастает результативность контроля и оценки деятельности, а сравнительный анализ работы коммунальных структур (как, например, в Уганде) стимулирует здоровую конкуренцию и тем самым способствует повышению эффективности. Все эти механизмы ориентированы на формирование среды, неблагоприятной для коррупции.

Хотя сегмент частных коммунальных предприятий в странах Африки сравнительно невелик, их деятельность также заслуживает серьезного внимания. Например, в Кот-д'Ивуаре в конце 1980-х гг. сфера коммунальных услуг была передана частному оператору. В результате инвестиции стали направляться не на строительство капиталоемких производственных мощностей, а на расширение сетей дистрибуции; при этом 100 %-ное долговое финансирование уступило место 100 %-ной самоокупаемости, а на смену государственно-частному партнерству пришли коммерческие отношения (WUP, 2003).

Во многих городах Африки активно развивается взаимодействие между местными частными поставщиками услуг и авторизованными операторами. Это взаимодействие играет ключевую роль в укреплении связей между государственными и частными субъектами отрасли водоснабжения. Создание ассоциаций поставщиков услуг, разработка процедур и механизмов для ведения диалога, формализация оптовых поставок, технические решения, упрощающие поставщикам доступ к воде и повышающие доходы коммунальных предприятий, проведение на конкурентной основе тендеров по региональному франчайзингу – все эти шаги упорядочивают взаимоотношения между коммунальными предприятиями и муниципальными департаментами водоснабжения, создавая более благоприятные и стабильные условия для процветания добросовестных предпринимателей (WSP-Africa, 2005; Plummer, Collignon, and Mehrotra, 2005). Не следует забывать и о том, что местный частный сектор является кормушкой для всякого рода посредников, обеспечивающих передачу взяток крупных национальных и международных компаний правительственным структурам. Таким образом, необходимо уделять значительно большее внимание анализу ситуации и укреплению принципов добросовестности в частном секторе.

До настоящего времени меры по противодействию коррупции на этапе непосредственного предоставления услуг в основном сводились к повышению эффективности работы коммунальных предприятий и поставщиков услуг. Представителям отрасли хорошо известны формы коррупции, возникающей «у водопроводного крана». Проблему нелегальных подключений власти пытаются решать с помощью повышения эффективности, а в последнее время – еще и путем легализации неофициальных подсоединений к сети водоснабжения. Параллельно с этим принимаются меры по совершенствованию процедур снятия показаний счетчиков, выставления счетов и сбора платежей за услуги; эти шаги позволяют сократить масштабы утечек средств через платежные системы.

Нормализации взаимодействия чиновников и потребителей в сфере эксплуатации и обслуживания сетей водоснабжения способствует осуществление общественного контроля в рамках усилий властей, направленных на укрепление подотчетности поставщиков услуг. В связи с этим интересен опыт использования карточек отзывов потребителей. Данную практику разработал и впервые внедрил Центр Бангалора по связям с общественностью (Thampi, 2005), впоследствии она с успехом применялась в секторе WSS в ряде городов Кении – Найроби, Момбасе и Кисуму (WSP-Africa). Механизм использования карточек отзывов потребителей, который еще дорабатывается, финансируется в рамках Программы водоснабжения и канализации в Африке (WSP-Africa). Карточки позволяют гражданам сообщать о качестве услуг водоснабжения, канализации и вывоза твердых бытовых отходов. Затем сведения обрабатываются и используются для обоснования планируемых изменений. Чтобы эта инициатива имела успех, необходима эффективная система рассмотрения жалоб и принятия ответных мер. Проводятся и более масштабные исследования, посвященные проблеме коррупции, например под эгидой Института Всемирного банка. Эти исследования позволяют делать выводы об уровне восприятия гражданами коррупции в отношениях между госчиновниками и потребителями в секторе водоснабжения (Austral Consultoria, 2004; Center for Democracy and Development, 2000). Все вышеуказанные материалы имеют неоценимое значение для разработки политики.

Несмотря на прилагаемые властями усилия, лишь около 23 % африканцев пользуются услугами коммунальных предприятий, причем неимущих граждан среди них немного (WSP-Africa, 2006). Системы обслуживания местных сообществ, на которые в первую очередь ориентировано донорское финансирование сектора WSS, остаются без внимания при разработке мероприятий по повышению эффективности работы отрасли и практически не затрагиваются при обсуждении проблем коррупции в секторе. С этой моделью оказания услуг WSS связана не соответствующая действительности уверенность в том, что участие граждан автоматически обеспечивает подотчетность и высокую результативность. Однако, как показывает анализ программ развития структуры WSS сельских территорий, управление на уровне местных сообществ зачастую характеризуется высоким уровнем коррупции. Низкооплачиваемые квазигосударственные служащие стремятся к непрозрачности и неподотчетности, вступают в сговор с координаторами проектов, подрядчиками и поставщиками, участвуют в сомнительных схемах закупок, строительства и оплаты (Woodhouse, 2002) {143}. Здесь проведение соответствующих исследований, использование карточек отзывов жителей и другие формы общественного контроля также оказываются эффективными.

В рамках Программы развития кекаматанов в Индонезии применяются такие инновационные подходы, как составление «картограмм коррупции», мониторинг со стороны местного сообщества и системы рассмотрения жалоб населения. Эти подходы могут служить образцом инициатив, повышающих роль общественного мнения, способствующих усилению подотчетности и снижению коррупции (см. пример 7.3). Программа привлекает внимание к проблемам взаимодействия государственных структур и потребителей, функционированию систем предоставления услуг на основе местных сообществ. Эти проблемы актуальны для всех континентов. Как показывают исследования, коррупция приобретает разные формы в зависимости от того, к какой категории, общественным или частным благам, относятся реализуемые товары и услуги. Частные блага (такие как услуги водоснабжения в сельской местности) предназначены главным образом для индивидуального потребления. Снижению коррупции в этой сфере лучше всего способствуют такие методы, как информирование и привлечение населения. В сфере общественных благ (услуги канализации, строительство и эксплуатация дорог) более эффективны другие меры – проведение проверок, использование санкций и правоприменительных механизмов. Кроме того, Программа развития кекаматанов открыла новые горизонты понимания природы коррупции при реализации проектов развития, управляемых местными сообществами: по мере устранения явных проявлений коррупция переходит в скрытую форму. Так, в случае Программы развития кекаматанов коррупция приобрела менее заметные, хотя и менее прибыльные формы семейственности и покровительства (Olkren, 2004).