Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Как уже говорилось и как видно из таблицы, грань между уклонением от уплаты налогов и коррупцией в настоящее время размыта, поскольку во многих случаях первое не может существовать без второго (см., например, подпроцессы 2.2 и 2.4). Что касается коррективных мер, перечисленных в четвертом столбце таблицы, то их следует воспринимать в качестве антикоррупционной программы-минимум, направленной на устранение как побудительных мотивов, так и возможностей для коррупции в налоговой системе {211}. Из таблицы следует, что для противодействия коррупции в сфере обслуживания налогоплательщиков и поощрения их добровольной законопослушности необходимы организационно-регулятивные меры, от оптимизации процедур до упрощения подпроцессов путем автоматизации. Эти меры направлены на устранение возможностей для коррупции. В сфере налогового контроля рекомендуется повышать эффективность контрольных мероприятий, проводить автоматизированные выборочные проверки, стимулировать результативность, налагать санкции за коррупционное поведение, создавать условия для карьерного роста и обеспечивать конкурентоспособную заработную плату. Это позволяет сократить не только возможности, но и побудительные мотивы коррупции. Наконец, в сфере выявления и взыскания недоимок по налогам антикоррупционная стратегия предполагает проведение общеуправленческих и кадровых реформ, акцентируя внимание на мотивах коррупции. Примечательно, что автоматизация играет ключевую роль в повышении эффективности и борьбе с коррупцией главным образом в сфере обслуживания налогоплательщиков и поощрения их добровольной законопослушности, а в области налогового контроля ее значимость не столь велика. В то же время кадровые преобразования ставятся во главу угла при выявлении и взыскании недоимок по налогам, опять же в отличие от налогового контроля.

В целом эффективность разработки и реализации реформ определяется политико-экономическими факторами. По существу речь идет о необходимости преодоления сопротивления заинтересованных сторон. Как отмечает Коромзай (Koromzay, 2004), реформы обычно предполагают снижение чьей-то ренты, и ее получатели, естественно, сопротивляются переменам. Вдобавок те, в чьих интересах проводятся преобразования, далеко не всегда осознают свою выгоду и не особо стремятся оказывать поддержку. Кроме того, сокращение ренты может восприниматься как несправедливость, поскольку этот процесс редко осуществляется за счет ее получателей. Это особенно характерно для развивающихся стран со значительным неофициальным сектором экономики, который, как правило, не попадает в сферу действия реформ (по крайней мере на начальном этапе). Таким образом, широкомасштабные преобразования чаще всего становятся возможными лишь тогда, когда ситуация близка к критической. Очень многое здесь зависит от политического руководства, от его способности увидеть готовность общества к переменам и инициировать реформы. Так или иначе, в тех сферах, где почва для преобразований уже подготовлена, правительствам следует действовать без промедления.

Среди факторов, влияющих на осуществление антикоррупционных реформ в налоговой системе, наиболее важную роль играют следующие: последовательное применение законодательства и наказание правонарушителей; наличие необходимых управленческих и кадровых ресурсов; ограничения, связанные с функциональными возможностями.

Прежде всего рассчитывать на успех мероприятий по борьбе с коррупцией можно лишь в условиях верховенства закона. Это означает, что необходимо не только наличие, но и эффективное применение надлежащих регулятивных норм, а также санкций за их нарушение. Такова важнейшая внешняя предпосылка для проведения реформ, которая касается судебной системы страны в целом.

Далее, налоговые служащие должны получать конкурентоспособную заработную плату и иметь реальные возможности для карьерного роста на основе личных и профессиональных качеств. Кроме того, необходимо адекватное материальное и финансовое обеспечение налоговых органов. В последние годы на фоне накопившихся проблем в налоговой сфере во многих развивающихся странах (преимущественно латиноамериканских и африканских) соответствующие функции были выведены из компетенции министерств финансов и переданы полуавтономным структурам (Fjeldstad, 2005a). Этому способствовали следующие обстоятельства. Во-первых, под давлением бюджетного дефицита и необходимости увеличить финансирование общественных услуг правительственные органы не могли больше мириться с низкой собираемостью налогов, которую демонстрировали государственные агентства. Во-вторых, значительные масштабы коррупции и уклонения от уплаты налогов, а также высокие затраты по обеспечению законопослушности налогоплательщиков заставляли задуматься о срочном реформировании налоговой системы. В-третьих, международные доноры начали поощрять создание полуавтономных налоговых агентств, обещая в этом случае поддержать административные реформы. Однако, как недавно отметил Уильям Маккартен, одного лишь создания полуавтономных структур недостаточно для достижения реальных результатов, хотя они действительно способны существенно повысить эффективность борьбы с коррупцией и собираемость налогов {212}.

Наконец, чтобы добиться максимальной отдачи от полуавтономных агентств, необходимо укомплектовать эти структуры высокопрофессиональными кадрами (в первую очередь руководящими), оптимизировать рабочие процессы с использованием информационно-коммуникационных технологий, внедрить эффективные механизмы надзора, разработать систему поощрений за высокие результаты и обеспечить надлежащий контроль за деятельностью со стороны внешней структуры, подотчетной обществу, например законодательному органу {213}.

В 1990-е гг. в Боливии проводились масштабные реформы государственного управления {214}. Этому способствовала макроэкономическая ситуация, стабилизировавшаяся в середине 1980-х гг. При активной поддержке доноров сменявшие друг друга правительства последовательно осуществили ряд инициатив по совершенствованию работы госсектора. Был введен в действие Закон об управлении государственными финансами и финансовом контроле (SAFCO), с начала 1990-х гг. предпринимались неоднократные попытки активизировать реформу государственной службы. К сожалению, эти попытки не принесли желаемого результата, и в сферах финансового управления и кадровой политики по-прежнему царил произвол, поскольку государственные служащие предпочитали руководствоваться собственными правилами и представлениями. В сентябре 1997 г., буквально через месяц после прихода к власти президента Уго Бансера, новое правительство страны обнаружило, что в соответствии с индексом восприятия коррупции Transparency International Боливия является второй по уровню коррумпированности среди 70 государств мира. Это известие послужило толчком к разработке и реализации правительственной антикоррупционной программы, которая должна была получить широкую поддержку населения.