Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Несмотря на то (а может быть, в связи с тем), что все предыдущие попытки преобразований закончились неудачей, правительство Боливии твердо решило провести всеобъемлющую реформу государственного сектора и принять действенные меры по обузданию коррупции. С этой целью была разработана комплексная программа реформирования государственного управления под названием Национальный план по обеспечению честности и неподкупности. При поддержке Всемирного банка правительство подготовило масштабный Проект институциональной реформы, в рамках которого предполагалось реализовать основные элементы национального плана. Кроме того, Всемирный банк провел анализ институциональной системы и управления, оценил политико-экономические аспекты государственного реформирования и изучил негативное влияние гипертрофированных форм политического патронажа на эффективность работы государственных агентств {215}.

После проведения этого анализа, ряда других исследований и консультаций правительство в начале 1998 г. официально объявило о своей антикоррупционной стратегии. Президент страны лично огласил Национальный план по обеспечению честности и неподкупности, который представители других секторов и партий восприняли скептически, хотя и выразили готовность к сотрудничеству. Национальный план представлял собой долгосрочную стратегию, направленную на решение структурных проблем в сфере государственного управления. План рассматривал коррупцию как признак структурной и институциональной несостоятельности и определял направления, которые требовалось укрепить, расширяя функциональные возможности и повышая прозрачность с целью преодоления коррупции. Национальный план включал в себя три основных компонента: судебную реформу, призванную улучшить качество правосудия и правоприменения; административную реформу, направленную на расширение функциональных возможностей за счет современных механизмов управления государственными расходами и кадровыми ресурсами; и краткосрочную антикоррупционную реформу, предусматривающую использование специальных средств для успешной реализации программы в целом (рис. 10.1).

Поскольку мировое сообщество доноров позитивно восприняло эту правительственную инициативу, управление вице-президента обратилось к нему за финансовой поддержкой. Первым отреагировал Всемирный банк, который участвовал в подготовке Проекта институциональной реформы – непосредственного инструмента реализации национального плана. Проект институциональной реформы стал основой для привлечения двусторонних доноров, которые выделили значительные средства на его поддержку.

Проект реформы исходил из существующей институциональной структуры с учетом серьезных успехов, достигнутых страной в различных сегментах государственного управления. В то же время он предусматривал определенные меры (включая принятие нового законодательства), необходимые для эффективного институционального строительства.

В частности, исходя из общей нормативно-правовой и институциональной базы, предполагалось осуществить ряд «горизонтальных реформ», касающихся ключевых административных функций государства, таких как кадровая политика, управление бюджетом и государственные закупки. Затем власти планировали постепенно провести преобразования в рамках «вертикальных реформ», которые должны были быть опробованы на отдельных ведомствах.

Основой горизонтальных реформ послужила общая нормативно-правовая база, сформировавшаяся после 1990 г. с принятием SAFCO. Этот закон считался современным и действенным правовым инструментом, который, к сожалению, крайне неэффективно применялся. Политизация государственной службы была одной из ключевых проблем, требовавших решения, поэтому правительственная стратегия подчеркивала необходимость принятия аналогичного закона для регулирования кадровых процессов.

Вертикальные реформы были призваны закрепить результаты общегосударственных преобразований и послужить примером того, как можно использовать различные механизмы и нормы для улучшения ситуации внутри ведомств и повышения качества их работы. В качестве экспериментальной площадки в числе прочих структур была выбрана и Национальная налоговая служба {216}.

Двадцать второго декабря 2000 г. после официального опубликования Закона 2166 прежнее налоговое ведомство было преобразовано в новую Национальную налоговую службу. Разумеется, смена названия не влекла автоматических изменений в работе ведомства. Вновь образованной структуре пришлось преодолеть множество проблем, которые были подробно изложены в Соглашении об институциональной реформе, подписанном 2 июля 2002 г. представителями Министерства финансов, Национальной налоговой службы и руководителями Проекта институциональной реформы {217}. Вот перечень этих проблем: политизация кадровых процессов; предоставление льгот и преференций определенным категориям налогоплательщиков; неэффективные правила и процедуры, мешающие работе налоговых органов; отсутствие налаженных связей с другими государственными и частными структурами, препятствующее обмену и использованию бухгалтерской и экономической информации в целях налогообложения; нехватка кадров и непрофессионализм персонала; недостаточное и несвоевременное финансирование, затрудняющее решение институциональных задач; слабая административно-техническая организация; низкая культура обслуживания клиентов; отсутствие четкой коммуникационной стратегии, направленной на формирование позитивного корпоративного имиджа Национальной налоговой службы и повышение уровня законопослушности налогоплательщиков.

В соглашении о реформе были сформулированы следующие задачи: повысить эффективность работы налоговых органов; добиться качественных сдвигов в обслуживании налогоплательщиков; обеспечить внутреннюю согласованность и провести оптимизацию нормативно-правовой базы; обеспечить прозрачность налоговых процедур и функций; повысить уровень законопослушности налогоплательщиков; институционализировать деятельность Национальной налоговой службы {218}. Стратегия реформирования фокусировалась на таких ключевых направлениях, как совершенствование кадровой политики, оптимизация норм и процедур, повышение эффективности налогового контроля и финансовой разведки {219}. Ниже вкратце описываются основные результаты, достигнутые на этих направлениях работы.