Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Программа по борьбе с коррупцией в таможенных органах уже начала приносить плоды. В 2005 г. центральные и региональные контрольно-ревизионные подразделения провели 100 документальных проверок и 42 проверки грузовых потоков. Выявлено финансовых нарушений на общую сумму около 47 млн рублей (порядка $1,5 млн); на 27 сотрудников были наложены дисциплинарные санкции, а на 14 – финансовые.

Кроме того, подразделениями собственной безопасности возбуждено 530 уголовных дел в том числе 252 по фактам коррупции (в 2004 г. – 413 и 218 уголовных дел соответственно). При этом в отношении таможенных служащих возбуждено 216 дел; 107 сотрудников привлечены к уголовной ответственности (в предыдущем году – 192 уголовных дела, 188 дел по фактам коррупции, 80 дел в отношении таможенных служащих). В 2005 г. выявлено 36 попыток подкупа таможенников; начато судебное преследование 37 сотрудников; 16 человек, пытавшихся подкупить таможенных служащих, признаны виновными (рост по сравнению с показателями 2004 г.).

Для профилактики коррупции среди сотрудников таможни в 2005 г. в процессе приема на работу и продвижения по службе проверены биографические данные и связи 9432 человек. На основании проверки 272 кандидата получили отказ в приеме на работу или продвижении по службе в ФТС, в том числе из-за связей с криминальными структурами (35 человек). Кроме того, выявлен 91 факт участия таможенных служащих в коммерческой деятельности или оказания ими содействия коммерческим структурам при выполнении должностных обязанностей. В целом проведено 728 официальных проверок, по итогам которых 45 таможенников уволены, 761 подвергнут дисциплинарным взысканиям, 12 переведены на другие должности.

По мнению МВФ, меры по реформированию таможенных органов имеют важнейшее значение для повышения прозрачности Федеральной таможенной службы (IMF, 2004, p. 15). Вместе с тем, как свидетельствует «Барометр мировой коррупции» Transparency International за 2005 г., таможенные органы по-прежнему воспринимаются как высококоррумпированные. В частности, ФТС России получила 3,7 балла по пятибалльной шкале (1 – нет коррупции, 5 – предельная коррумпированность). Это лучше по сравнению с милицией (4,2 балла), но все же далеко от удовлетворительного.

Имеются данные о том, что уровень коррупции в разных регионах страны неодинаков, что вполне понятно, учитывая размеры территории России. Московский Центр экономических и финансовых исследований и разработок (ЦЭФИР) провел опрос представителей 510 компаний из семи регионов с целью оценки результатов работы таможенных органов в первом полугодии 2004 г. Полученные данные показали, что уровень коррупции близок к нулю в Карелии, но по-прежнему значителен в Калининграде и Московской области (рис. 11.1).

МВФ (2004, p. 15) отмечает, что принятие нового таможенного кодекса, призванного прояснить права и обязанности таможенников и трейдеров, а также существенно сократить масштабы произвола при таможенной оценке, наряду с мероприятиями по автоматизации таможенных процедур и стандартизации требований к документам является важнейшим шагом на пути к повышению прозрачности таможенной службы. Необходимо продолжать работу по разъяснению положений кодекса и обеспечению единообразия его интерпретации таможенными органами на местах (OECD, 2005, p. 62).

Как показывает практика, усилия по повышению уровня профессиональной честности следует сосредоточить на взаимоотношениях таможенной службы и частных агентов (таможенных брокеров), чтобы помешать взяткам обрести новое обличье – платы за посреднические услуги. Согласно докладу ЦЭФИР (SITE/CEFIR, 2005), на фоне общего снижения уровня коррупции в ФТС стоимость услуг посредников возросла. Одна из подобных схем наглядно продемонстрирована Международным союзом автомобильного транспорта (пример 11.2).

Постановлением кабинета министров предусмотрено таможенное сопровождение груза стоимостью более $50 000 по установленным правительством расценкам. На практике таможенники нередко ставят грузоперевозчика перед фактом, что на посту всего несколько сотрудников, поэтому сопровождать груз своими силами они не могут. Клиенту предлагают обратиться к коммерческой фирме, чьи расценки в 5–10 раз выше. При этом лицензия на оказание такого рода услуг практически всегда имеется только у одной организации – Союза ветеранов таможенной службы.

Реформирование деятельности таможни в России стало одной из важнейших правительственных инициатив, направленных на интеграцию страны в мировую экономику, привлечение прямых иностранных инвестиций и создание устойчивой базы для роста. Однако борьба с коррупцией в ФТС требует длительных, непрекращающихся усилий, как и во всех других странах, где реализуются антикоррупционные программы.

Относительно недавно российское правительство предприняло ряд шагов по реорганизации государственного аппарата, затронувших и тогдашний Государственный таможенный комитет. Прежде всего в рамках кардинальных структурных изменений ГТК был преобразован в Федеральную таможенную службу, подчиняющуюся Министерству экономики, а многие из ее сотрудников получили статус государственных служащих. Затем, в мае 2006 г. ФТС была передана в прямое подчинение премьер-министру. Эти перемены, инициатором которых выступил президент, были направлены на подавление нового всплеска коррупции, особенно на таможенных постах на границе с Китаем. Они сопровождались кадровыми перестановками в высшем звене руководства, изменением кадровой политики. О том, какое воздействие преобразования оказали на внутриведомственную антикоррупционную программу, судить пока трудно. Мероприятия по борьбе с коррупцией в таможне нередко проводятся на фоне различных организационно-структурных новшеств. Так или иначе, российская таможенная реформа имеет неоднозначный характер, присущий реформам в целом и антикоррупционным программам в частности, особенно если речь идет о государственных ведомствах, занимающихся наполнением бюджета.

Мероприятия по борьбе с коррупцией в таможенных органах могут иметь разные формы, однако должны находиться под постоянным контролем, чтобы приносить результат. Акцент следует делать на институциональные и организационные преобразования, которые в первую очередь должны касаться следующих аспектов: правовая база; управление персоналом и система материального поощрения; культивирование принципов профессиональной этики; поддержка антикоррупционных инициатив руководителями и рядовыми сотрудниками. Широкое внедрение автоматизированных систем также является неотъемлемой частью любой антикоррупционной программы. По существу, оптимизация административных процессов и систем играет ключевую роль в сокращении возможностей для коррупции, а потому должна сопровождать все мероприятия, направленные на устранение коррупционных мотивов (например, в рамках совершенствования системы материального поощрения). Возможности и побудительные мотивы коррупции во многом определяются спецификой страны, но общие моменты, раскрытые в данной главе, должны стать объектом пристального внимания при проведении реформ и закреплении их результатов с учетом международных требований.