Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Потребность в отмывании доходов от коррупции зависит от размеров взяток и их концентрации: чем больше объем и меньше число лиц, получающих доходы от коррупции, тем больше потребность в отмывании денег. Аналогичным образом чем ниже уверенность коррупционеров в безопасности своего будущего и будущего активов, тем больше стремление вывести доходы в ликвидные фонды, которые считаются «безопасной гаванью».

Реально никто не знает, сколько денег отмывается каждый год {242}. Учитывая, что $1 млн стодолларовыми купюрами весит немногим более 10 кг, можно представить, насколько легко перевозить деньги в обычном портфеле. По мнению МВФ, ежегодно отмывается 2–5 % глобального ВВП (Camdessus, 1998), однако такая оценка считается очень приблизительной и ничем не подтвержденной. Принимая во внимание только коррупцию, Transparency International в 2005 г. оценила добычу 10 крупнейших глобальных клептократов XX в. в $25–60 млрд (пример 12.1). Хотя размер отмытых за пределами страны сумм определить нельзя, эти цифры можно считать ориентиром для сокращения коррупции с помощью законодательства по борьбе с отмыванием денег и других механизмов повышения качества государственного управления.

Антикоррупционная организация Transparency International составила рейтинг 10 политических лидеров, наиболее заметно обогатившихся за последние годы. Они ранжируются по размеру предположительно украденных средств в долларах США.

1. Сухарто, бывший президент Индонезии, ($15–35 млрд).

2. Фердинанд Маркос, бывший президент Филиппин, ($5–10 млрд).

3. Мобуту Сесе Секо, бывший президент Заира, ($5 млрд).

4. Сани Абача, бывший президент Нигерии, ($2–5 млрд).

5. Слободан Милошевич, бывший президент Югославии, ($1 млрд).

6. Жан-Клод Дювалье, бывший президент Гаити, ($300–800 млн).

7. Альберто Фухимори, бывший президент Перу, ($600 млн).

8. Павел Лазаренко, бывший премьер-министр Украины, ($114–200 млн).

9. Арнольдо Алеман, бывший президент Никарагуа, ($100 млн).

10. Джозеф Эстрада, бывший президент Филиппин, ($78–80 млн).

Эти случаи коррупции послужили толчком для усиления борьбы с отмыванием денег как на национальном, так и на международном уровне. Осознание того, что крупномасштабная коррупция подрывает усилия по развитию страны, заставило правительства и международные организации по финансированию и развитию всерьез заняться вопросами коррупции и отмывания денег (см. например, Commission for Africa [2005]). Усилия по замораживанию фондов (прекращению использования средств коррумпированными чиновниками и членами их семей) и возвращению их в те страны, где они были украдены, опирались на меры по борьбе с распространением наркотиков и дополнялись мерами по борьбе с терроризмом.

Несмотря на отсутствие точных данных, нет причин сомневаться в том, что после 1980-х гг. риск (стоимость) отмывания денег повысился, а банковская и законодательная среда стала значительно менее благосклонной к доходам от коррупции. Конечно, возможности для коррупции и отмывания денег вполне могли расшириться – в последние годы было немало скандалов в добывающих отраслях и сфере госзакупок, особенно в связи с капиталоемкими проектами, которые, как напоминают нам Шлейфер и Вишны (Shleifer and Vishny, 1993), чаще всего становятся объектами коррупции из-за высокого потенциала получения ренты. Однако мир стал заметно более рискованным местом как для тех, кто вымогает взятки, так и для тех, кто дает их. Одновременно возросла сложность национальных и международных финансовых потоков и ужесточилось их регулирование.

Наказание за взяточничество остается довольно умеренным в большинстве стран, но определенный прогресс все же наблюдается. Законодательство о борьбе с отмыванием денег, международное сотрудничество и экспертные оценки позволили идентифицировать те юрисдикции, которые некогда предлагали банковскую секретность и отказывались от предоставления взаимной правовой помощи. Те, кто отмывает деньги, сталкиваются с ростом риска в зарубежных юрисдикциях, например в финансовых центрах стран ОЭСР. Точки уязвимости, на которые следует нацеливать антикоррупционные меры для эффективного воздействия, определяются на международном уровне, а не только на местном.

Усилия по оценке эффективности мер борьбы с отмыванием денег в рамках формализованной количественной модели наталкиваются на труднопреодолимые методологические ограничения в отсутствие известных случаев накопления активов или отмывания средств. Тем не менее режимы борьбы с отмыванием денег предлагают богатый инструментарий, помогающий идентифицировать, прослеживать и конфисковывать доходы от преступной деятельности, если они проходят через финансовые институты. По этой причине меры по борьбе с отмыванием денег должны рассматриваться как неотъемлемая часть любой антикоррупционной стратегии. Даже в тех странах, которые еще не приняли законодательства о борьбе с отмыванием денег, методы финансового расследования, используемые для идентификации и отслеживания отмываемых денег, могут дать значительный эффект при выявлении, расследовании и пресечении взяточничества. Необходимо рассматривать как профилактический, так и правоприменительный аспект мер по борьбе с отмыванием денег. Профилактика включает в себя регулирование и надзор за деятельностью финансовых институтов, требования к отчетности, проверку клиентов, а также гражданские и административные санкции за несоблюдение требований. Правоприменительный аспект включает в себя расследование, судебное преследование, замораживание активов, конфискацию, а также наказание за отмывание денег и нередко за лежащее в его основе преступление (Reuter and Truman, 2004). Конечно, профилактика и правоприменение являются самостоятельными аспектами.

Борьба с отмыванием денег и коррупцией требует межведомственного, межфункционального и международного подхода. Развивающиеся страны нередко ничего не знают о сотрудничестве правительств по вопросам борьбы с отмыванием денег и о том, как другие правительства могут помочь в поиске места нахождения доходов от коррупции. Они, например, могут не знать о механизмах преодоления законодательства о банковской тайне. Помимо формирования штата хорошо подготовленных обвинителей и следователей антикоррупционная программа должна предусматривать изучение механизмов взаимодействия правительств. Необходимы ясные и эффективные каналы реализации международного сотрудничества.

Настоящая глава сконцентрирована на крупномасштабной коррупции. В ней анализируются факты, указывающие на отмывание доходов от коррупции, и рассматривается роль, которую могут играть предотвращение отмывания денег и применение законов, запрещающих отмывание, в сокращении размаха коррупции. Речь пойдет об идентификации ключевых уязвимостей для отмывания денег и болевых точек, связанных с коррупцией, а также о том, насколько эффективно политика борьбы с отмыванием денег повышает потенциал сдерживания коррупции и помогает возвратить доходы. В главе помимо этого затрагивается ряд вопросов, которые необходимо решить для полного использования потенциала механизмов борьбы с отмыванием денег. В заключительных замечаниях показано, как страны могут использовать концепции и подходы, повышающие эффективность борьбы с отмыванием денег как инструмента противодействия коррупции. Перечень индикаторов потоков активов, потенциально связанных с коррупцией, помогает выработать конкретную политику.