Санджай Прадхана - Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления

Другой формой коррупции на этом этапе является сговор (пример 5.1). В строительном секторе некоторых стран распространена практика, когда фирмы делятся работой, по очереди занимая место «привилегированного» подрядчика. При таком соглашении каждый в долгосрочном плане получает контракт. Практика сговоров предполагает открытые махинации с тендерными предложениями; «проигрывающие» подрядчики не подают предложения, даже если сроки их представления увеличиваются, намеренно запрашивают высокие цены или отзывают предложения до финальной стадии конкурса, когда определяется подрядчик, предложивший самую низкую цену. Назначенный «победитель» структурирует свое предложение так, чтобы оно позволяло сделать выплаты после получения контракта. Кроме сговора между подрядчиками коррупция в процессе закупок может принимать форму непоследовательного выполнения процедуры предварительного квалификационного отбора или допуска к конкурсу. В сговоре подрядчиков также может быть много участников, которые действуют как консорциум или как индивидуальные субподрядчики. Так называемое «последовательное получение подрядов» может проявиться на любом этапе строительства (например, при земляных работах или доставке материалов) и радикально изменить первоначальную оценку стоимости.

Приведенные здесь примеры обобщают реально раскрытые случаи коррупции в проектах дорожного строительства с участием Всемирного банка и других международных фондов. Некоторые из этих случаев в данный момент расследуются.

Строительные картели предполагают заключение соглашений между фирмами, что делает закупки менее конкурентными как в случае тендеров, так и в случае прямого предложения цены. Такие соглашения могут иметь следующий вид и не являются взаимоисключающими: сговор участников тендера, раздел рынка и фиксирование цены. В одном из случаев почти законный картель установил с агентством контрактную цену на проекты с международным финансированием. Картель контролировал все аспекты тендера, поэтому меры по контролю процесса закупок оказались неэффективными. Много лет картель действовал безнаказанно, а влиятельные политики обеспечивали успех «своего» подрядчика. Проигравшие участники мирились с такой практикой, чтобы получить правительственные контракты в будущем. Политики, проигравшие подрядчики и чиновники были участниками схемы и получали откаты. Эти незаконные платежи называли долями, а схему сговора – стандартной рабочей процедурой. Человек, создавший картель и схему сговора, был известен как посредник или координатор. Картель казался настолько законным, что не был секретом ни для подрядчиков, ни для чиновников, ни для строительной отрасли в целом.

Обычно подобные схемы действуют по «негласным правилам». Победитель должен выделить 3 % стоимости контракта для других прошедших предварительный квалификационный отбор и проигравших участников. «Антрепренер» узнает у подрядчиков, интересует ли их конкретный проект. На последующей встрече назначенный победитель, всегда пользующийся купленной за взятки поддержкой местных политиков, устанавливает наценку и обсуждает размер платежей политикам (две трети их доли после получения контракта и треть – после выполнения). Подрядчики добавляют к стоимости проекта 20–28 % в зависимости от его условий. Проигрывающие претенденты узнают цену, которую они должны запросить, за один день до истечения срока подачи предложений. Перед подачей тендерных предложений организаторы проверяют, соответствуют ли цены участников, которые должны проиграть, предварительным договоренностям. «Дайверы» (подрядчики, специально понижающие цену, чтобы получить контракт) могут обойти этот процесс, но уже не получат государственных заказов в будущем. Если какой-либо подрядчик сбивает цену, то жестко контролируемая система позволяет чиновникам, отвечающим за проект, нанести встречный удар, например, продлив срок подачи тендерных предложений. Если дайвер выиграет тендер, то он или не заработает и будет иметь проблемы с политиками, или будет вынужден пойти на соглашение с ними.

«Долями» называют процент контракта, выплачиваемый в виде взятки или отката. В одном из случаев эти доли распределялись следующим образом: по одной доле получал каждый из членов тендерного комитета, председатель, юрисконсульты, местная неправительственная организация или СМИ (чтобы закрыли глаза на происходящее), координатор или посредник и победитель тендера; четыре-пять долей получало подразделение, занимающееся управлением проектом, и три-пять долей – проигравшие участники. В другом случае 6 % контрактной цены платили исполнительному органу и представителям, 5 % – политикам, 1 % – персоналу агентства и 3 % – местным чиновникам, включая мэра. Инспекторы получали сравнительно небольшие суммы. На откаты направлялось 15 % первоначального платежа подрядчикам по контракту, поскольку откаты нужно было платить сразу.

Коррупционеры также могут обойти правила, касающиеся комплектования работ по контракту и приглашений на участие в тендере. Дробление крупных строительных контрактов на более мелкие, которые менее строго контролируются, расширяет возможности влияния на выбор победителя. Такой способ также позволяет одной и той же фирме выполнять работы и выставлять счета под вымышленными названиями. Были случаи, когда коррупционеры ограничивали распространение информации и публиковали объявление о тендере в газете с маленьким тиражом, оправдываясь срочностью. Ограниченное распространение информации о тендерах, в частности о международных или национальных, бывает оправданно при определенных обстоятельствах, но может использоваться и для устранения конкурентов (Bueb and Ehlermann-Cache, 2005).

Во время вскрытия конвертов с предложениями без надлежащего надзора может быть оглашена неверная цена или не упомянута скидка, которая важнее точных цен во время оценки предложений (см. пример 9.2 в главе 9). Во время оценки предложений могут вноситься значительные исправления, чтобы поддержать нужную фирму или наказать нежелательную. После выбора победителя перед началом работ в ценовое предложение или условия могут быть внесены изменения по требованию агента, чиновника или фирмы. Даже без коррупционных намерений чиновник или фирма могут пойти на принудительную модификацию ценового предложения, чтобы начать работу. Чиновники-коррупционеры находят оправдания для таких изменений задним числом, в основном ссылаясь на изменения цен, инфляцию, отсутствие определенных материалов или оборудования и необходимость использования более дорогих альтернатив. Техническими оценками консультантов, которым придается наибольший вес при отборе на основе качества и стоимости, можно манипулировать в интересах определенной фирмы, часто через знающего или информированного человека в отборочном комитете.