Николай Рыжков - На острие проблем — 4

Прежде чем остановиться на этом вопросе, следует подумать о том, почему одной из основных целей государства является увеличение территории, численности населения, экономического и гуманитарного потенциала и т. д.? Почему крупные советские, да и не только советские, но и нынешние наши и зарубежные предприятия всегда стремились и стремятся иметь весь научно-производственный комплекс? Это стремление вполне оправдано спецификой функционирования этих структур, необходимостью принятия решений по многим взаимосвязанным проблемам и т. д. С этих позиций сложившееся в нашей стране положение с современным административно-территориальным делением требует тщательного анализа и выработки долгосрочной программы действий в этом отношении.

О том, что эта проблема давно назрела, можно сделать вывод из следующих примеров. На территории нынешней России в 1917 году было 56 административно-территориальных единиц высшего уровня (губернии, области); в 1923–1930 годах их число сократилось до 14 (края, области, АССР). После коллективизации сельского хозяйства и индустриализации к 1941 году было образовано уже 70. Их количество и конфигурация, как мы видим, стали близки к модели дореволюционного губернского деления. В настоящее время, как известно, число субъектов Российской Федерации равно 85 единицам.

Итак, такая раздробленность не имеет аналогов ни в одной другой стране мира, сравнимой с Россией по численности населения. К примеру, как уже было сказано, в Бразилии всего 27 единиц, Китае — 30, в Индии — 32, США — 51.

Следует отметить, что большинство областей и краев, в основном из европейской части страны, — это небольшие, лишенные особой специализации и благоприятных условий для комплексного развития территории. Восточная же часть страны представлена весьма крупными административно-территориальными образованиями. Показатели экономического и социального развития различаются у них в десятки раз, и даже в пределах зон — многократно.

Если же говорить о численности населения, то она различается в 15 раз только в областях средней полосы России, а если сравнивать все субъекты Федерации, то разница может быть в 360 раз (например, Московская область и бывший Эвенкийский автономный округ).

В таких условиях трудно себе представить разработку экономических реформ, основанных на прогнозировании и планировании, и программы эффективного управления территориями страны. Крупные экономические районы по своей природе несут в себе глубокие и масштабные хозяйственные интересы. Поэтому определяющим требованием создания крупных экономических районов является создание, прежде всего, крупных единиц с учетом природных, демографических, научных, транспортных особенностей региона, а не мелких автономных субъектов в экономике территорий.

От оптимального регионального устройства во многом будет зависеть устойчивость, эффективность и безопасность функционирования государства, и в первую очередь — успехи экономических преобразований.

Необходимость проведения существенного пересмотра сложившегося административно-территориального деления Российской Федерации не вызывает сомнения. Но возникает вопрос: когда и как осуществлять эти преобразования? По-видимому, проводить масштабную работу в этом деле в настоящее время, когда страна находится в кризисе, когда идет поиск путей достижения амбициозных целей, поставленных в 2014 году, — будет весьма опасно.

Но определение принципиальных подходов к формированию новой территориально-организационной структуры, ее научного обоснования откладывать в «долгий ящик» нельзя.

В этой связи предлагается следующее.

В Конституции 1993 года было предусмотрено труднообъяснимое положение: в перечне субъектов Федерации указаны национальные округа, одновременно входящие в состав областей или краев. Не случайно их быстро окрестили «государственными матрешками».

Понимая, что в этом случае взаимоотношения между самостоятельными конституционными субъектами не могут регулироваться Конституцией, было принято решение, что эти взаимоотношения должны регулироваться специальным законом.

Через несколько лет после принятия Конституции была создана Комиссия Государственной Думы и Совета Федерации по разработке такого закона. Но в итоге он, к сожалению, так и не был разработан.

В начале 2000-х годов была проведена большая работа по наведению порядка в этом вопросе. Произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край, затем вхождение Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов в Красноярский край. Камчатская область и Корякский автономный округ создали Камчатский край, а Читинская область, объединившись с Агинским Бурятским автономным округом, — Забайкальский край. Иркутская область объединилась с Усть-Ордынским Бурятским округом.

На этом работа по ликвидации «матрешек» прекратилась. Однако было бы целесообразно сейчас ее продолжить, тем более что за прошедшие два десятилетия более четко проявился реальный экономический потенциал этих субъектов Российской Федерации. Подходить к этой работе следует весьма взвешенно: здесь возможны два варианта — как вхождение этих единиц в существующие края или области, так и преобразование их, при их самодостаточности, в сугубо самостоятельные субъекты.

Есть еще одна проблема административно-территориального устройства государства, решить которую также возможно без проведения радикальной экономической реформы. Речь идет о существующих федеральных округах страны.

Вопрос создания подобных округов имеет свою историю. После революции 1917 года в стране были созданы крупные федеральные округа. В 1923 году стала реализовываться идея нового районирования страны, разработанная Госпланом. Ее суть состояла в полной замене старых небольших губерний на огромные советские области, которые соответствовали выделенным Госпланом экономическим районам. При этом упразднялись как губернии, так и уезды с волостями, которые к тому времени продолжали еще существовать. Новые области вместо уездов разделялись на более крупные ячейки — округа, а последние делились вместо волостей на более крупные ячейки — районы. Низшим звеном стали сельсоветы.

Вновь стали поднимать вопрос создания таких округов при разработке концепции перехода экономики Советского Союза на новые формы. В 1984–1985 годах, учитывая особенности социально-экономической деятельности и государственно-политической структуры РСФСР, предлагалось создать на ее территории 10 федеральных округов, при этом существующее административное разделение этой ведущей республики (нынешняя Российская Федерация) должно было остаться прежним. По замыслу авторов концепции, создаваемые федеральные округа наделялись большими экономическими полномочиями по координации социально-экономической деятельности входящих в нее областей и краев. К сожалению, эти предложения не были утверждены руководством страны, так как против них резко выступили обкомы партии и ЦК КПСС.