Сергей Шахрай - Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Обсуждался проект Конституции, который подготовили мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым. Работа Конституционного совещания проходила по нескольким группам, или, как мы их называли, палатам. Я вместе с Виктором Николаевичем Степановым {72} 72 Степанов Виктор Николаевич (р. 1947) — российский государственный деятель, в 1989–1998 гг. — руководитель Республики Карелия, в 1993–1998, 2001–2006 гг. — представитель республики в Совете Федерации Федерального собрания РФ. и Анатолием Степановичем Тяжловым {73} 73 Тяжлов Анатолий Степанович (1942–2008) — российский государственный деятель. В 1881–1995 гг. — глава администрации Московской области, в 1995–2000 гг. — первый губернатор Московской области. Член Совета Федерации (1993–1999), депутат Государственной думы Федерального собрания РФ (1999–2003). отвечал за «палату регионов» — группу, куда входили представители органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга [52] Указ Президента Российской Федерации от 02 июня 1993 г. № 840 «О порядке работы Конституционного совещания» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 23. Ст. 2105. . И вот у нас ежедневно происходили самые бурные дискуссии по проблемам суверенитета, автономии, по статусу автономных образований внутри краев и областей. В общем, искрило постоянно. Да так, что почти горело. Собирались бесконечно всевозможные рабочие группы и с ночи до утра заседали. Обсуждалась важнейшая тема — знаменитая статья, получившая номер 5 в Конституции Российской Федерации 1993 года, где всё написано про федеративное устройство и статусы республик, краев, областей и прочих, как нынче мы говорим, субъектов Российской Федерации.

Представители автономий к микрофону выходили один за другим. Понятно, что они как-то скоординировали свои действия. Требовали повышения статуса, расширения прав и полномочий.

Как ни странно, особенно активно вели себя представители обычно спокойных субъектов — Северной Осетии, Хакасии, Карелии. А крупняк вроде Татарстана и Башкортостана все больше тихо сидел и наблюдал. Иногда, конечно, их представители тоже выступали, но чинно так, с оглядкой. А вот остальные административные единицы, выделенные на основе национально-территориального принципа, так те просто рубашки на себе рвали в клочья, утверждая, что надо записать в Конституцию право нации на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Это, по их мнению, и был суверенитет, который в нашем родном государстве в главном документе, по которому будет жить страна, должен быть записан.

Но было понятно, что после развала СССР в Конституции никакого права наций на самоопределение, никакого права на сецессию (свободный выход) быть не должно. Как специалист, я был твердо убежден, что в противном случае эта мина замедленного действия обязательно будет взрываться при любом ослаблении центральной власти. Мне казалось, что любой, у кого на глазах только что распался Советский Союз, увидел и понял эту опасность, а потому тему «самоопределения вплоть до отделения» никто поднимать не будет.

Но я ошибся.

К счастью, в этот момент Эдуард Эргартович Россель, губернатор Свердловской области, решил: а чем он со своим огромным регионом хуже, чем национальные республики? На его территорию по площади три Татарстана входит, а если брать Чечню или Кабардино-Балкарию, так целая дюжина. В общем, после очередного заявления одной из кавказских делегаций о том, что в Конституции для республик нужно сохранить суверенитет, особый статус и право свободного выхода, Россель поднял из-за стола свою делегацию и говорит: «Хватит! Мы не хотим больше терпеть этот натиск национальных республик. Мы уезжаем». И уехали.

После чего тут же объявили о создании Уральской республики, ее конституции, губернаторе и так далее. Мы в центре знали, что такие идеи давно ходили в Свердловской области: у Росселя даже были уже напечатаны за рубежом свои уральские франки, говорят миллионов пять, но политически республика была провозглашена 1 июля 1993 года.

Думаю, что Эдуард Эргартович, наблюдая все эти «разборки» в центре, конфликт властей, опасался худшего и готовился в случае чего отгородиться границами Свердловской области. Сказал бы тогда: «Разбирайтесь сами. Все свободны — и я свободен. Я здесь — великий князь Уральской республики. Ко мне без спросу не входи!»

Но по факту он сыграл на руку федеральному центру, потому что его демарш стал отрезвляющим холодным душем для всех участников Конституционного совещания: «Ребята, хватит разводить все эти права на суверенитеты и свободный выход, давайте сохраним Россию». В этом плане история с несостоявшейся Уральской республикой оказалась полезной для всех. В том числе, как ни странно, и для самого Росселя, который всегда был умным человеком. Он сначала пострадал — Ельцин его буквально сразу отстранил от должности главы администрации, а спустя некоторое время восстановил, потому что Борис Николаевич зла на своего земляка не держал — понимал, что просто ситуация так сложилась. А дальше Свердловская область пошла по пути цивилизованного юридического разграничения полномочий, и, кстати, договор с ней от 1996 года получился очень грамотным, сильным документом. Решали чисто экономические вопросы, разумно, четко. Не зря же область всегда была регионом-донором.

А самое главное, что благодаря демаршу Росселя нам удалось решить еще одну проблему — уйти от советской, еще сталинской схемы, в которой субъекты федерации имели разный уровень: самый высокий статус был у национальных республик, чуть пониже — края и области и совсем скромненький — у автономных округов и автономных областей. Мы решили, что названия пусть остаются разные, но статус будет один — равный республикам, в том виде, как он записан в Федеративном договоре. Важно, что так нам удалось уйти от старого, национально-территориального принципа построения федерации. И в итоге родилась пятая статья Конституции, а за ней и шестьдесят шестая, где эти все механизмы были прописаны. И Россия впервые стала федеративным государством, основанным на территориальном принципе.

Сколько я ни объяснял президенту и его соратникам, что Федеративный договор — палка о двух концах и стратегические риски от него больше, чем сиюминутная политическая выгода, все-таки этот документ был подписан. Мало кто помнит, что Федеративный договор — это не один документ, а целых три. Один договор — отдельно для республик, другой — для краев и областей, а третий — для автономных округов и автономной области. Отличались они, пожалуй, только объемом перечисленных полномочий. Все эти акты были торжественно подписаны в Георгиевском зале Кремля 31 марта 1992 года.