Сергей Шахрай - Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Не только медики, но и я всегда говорю: самое важное — правильно поставить диагноз, иначе все наши стратегии лечения будут бить мимо цели.

Так и с федеративной политикой. У меня постоянно спрашивали и спрашивают, почему наш федерализм какой-то не такой, как у всех. А сегодня этот термин вообще исчез из информационного поля. То есть федерализм как явление в России существует, но говорить о нем как-то стало не принято. Парадокс заключается еще и в том, что слово «централизация» у нас тоже говорить не принято, хотя в намерениях власти построить сильное централизованное государство ничего плохого нет. В мире существует достаточное количество централизованных и при этом вполне демократических государств. В итоге политики и чиновники вынуждены конструировать некий новояз, пытаясь заменить слова «федерализм», «централизация», «реформы» на более нейтральные термины. А это, в свою очередь, окончательно запутывает общественность и создает массу проблем экспертам, когда они пытаются адекватно описать процессы, происходящие в федеративной сфере.

Я неоднократно говорил и повторю еще раз, что современную ситуацию в России невозможно правильно оценить, если не принимать во внимание тот факт, что с начала 1990-х годов в нашей стране одновременно воплощаются в жизнь и конкурируют между собой не одна, а сразу три модели федерализма.

Первая — это модель кооперативного федерализма. Именно такую модель я закладывал в Конституцию Российской Федерации. Суть ее состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие условия — и в праве, и в виде разных государственных структур. Главный признак кооперативной модели — это то, что у центра и субъектов есть большая сфера совместного ведения (закреплена в статье 72 Конституции), а также множество механизмов, позволяющих решать споры между различными уровнями власти путем переговоров и согласительных процедур. Еще один признак — это разные способы, позволяющие федерации и ее субъектам совместно осуществлять государственную власть. Это и совместное законотворчество, и координация деятельности органов власти разного уровня, и представители субъектов федерации в федеральном правительстве.

Кооперативную модель федеративных отношений для России мы закрепили в Конституции осознанно. С одной стороны, у нас исторически была тяга к сильному центру, но притом имелось огромное разнообразие на местах. С другой стороны, когда в начале 1990-х годов пошли центробежные процессы, потребовалось повысить статус субъектов и уровень их реального участия в делах федерации, но без права на сецессию. В реальной федерации составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Регионы должны видеть себя в федерации. Только тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Две другие модели — это «параллельный федерализм» и «унитарный федерализм».

Модель параллельного федерализма родилась в головах руководителей ряда российских регионов. Идея была проста: не нужны нам никакие предметы совместного ведения, давайте полностью поделим вопросы, за которые отвечает центр, и те, за которые отвечают субъекты. То есть теряется вообще какой-то повод для взаимодействия, и наша федерация плавно превращается в лучшем случае в конфедерацию, а то и вообще разваливается на удельные княжества.

Что касается модели унитарного федерализма, то это наследие старых советских времен и чиновничьих традиций. Ее двигают главным образом «федералы». Тут всё просто: культ единообразия. Все команды идут сверху, а разные федеративные «бантики» — только камуфляж для прикрытия централизации.

Все эти три модели с самого начала существуют и конкурируют. Причем иногда федеральные власти работают на параллельный федерализм. Например, пытаются до конца разделить полномочия и деньги между всеми уровнями власти. В начале 2000-х было модно проводить совещания в администрации президента и правительстве России о разграничении полномочий. Было написано немало актов, даже приняты специальные законы. Однако реальная жизнь постоянно подбрасывает федеральному центру и регионам такие проблемы, которые они могут решить не в рамках собственной отдельной компетенции, а только совместными усилиями.

Бывает, что централизацию поддерживают региональные руководители. Это происходит в том случае, если федеральный центр сохранит их персональный статус и полномочия. Например, в свое время практически все губернаторы поддержали идею быть не выборными, а назначенными из центра, обменяв это на возможность решить проблему своего пребывания у власти в третий, а то и в четвертый раз и свободно рулить местным самоуправлением. Фактически сегодня наше местное самоуправление уже стало местным государственным управлением.

Если исходить из моей концепции трех конкурирующих моделей федерализма, возникают вопросы: какая из трех моделей победила сегодня, закончена ли конкуренция между ними; если процесс не закончен, то какие перспективы — не получился ли на практике вместо одной победившей модели какой-то трехголовый гибрид?

Если рассматривать события последних лет в сфере федеративного строительства, то возникает большой соблазн сказать, что сегодня мы наблюдаем победу унитарного федерализма. То есть победу централизации над федерализмом, над самостоятельностью регионов, над свободой маневра в рамках своих предметов ведения.

Однако более внимательный анализ показывает, что реальной победы унитарного федерализма не произошло. Некоторые потери понесли главы регионов. Их исключили из Совета Федерации и до возвращения системы прямых выборов назначали при участии местных парламентов. Есть факты администрирования, попытки поделить территорию страны на равные по площади и количеству населения части. Однако что касается реальных полномочий субъектов федерации, то они в основном сохранились. Более того, в ходе бюджетной реформы произошло более четкое разграничение полномочий различных уровней власти. Даже договорная практика — один из главных объектов атаки унитаристов — сохранилась и развивается на новом этапе.

При этом речь идет не только о разграничении полномочий между органами власти федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции. Намного важнее, что наконец стала работать статья 78-я, которая дает возможность органам исполнительной власти федерации передавать право осуществления части своих полномочий в регионы, а органам исполнительной власти субъектов федерации передавать право осуществления части своих полномочий в центр.