Сергей Шахрай - Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Но что особенно интересно, идею «федеративных» денег для Европы предложила в 1813 году тоже Россия. Финансист императора Александра I граф Николай Новосильцев {74} 74 Новосильцев Николай Николаевич (1761–1838) — русский государственный деятель, член Негласного комитета, президент Императорской академии наук (1803–1810), председатель Комитета министров (1832–1838), председатель Государственного совета (1834–1838). Действительный тайный советник (1823), сенатор, действительный камергер, граф. разработал проект системы финансов, предполагавший выпуск союзниками особых «федеративных» денег. Эта идея и соответствующие документы были вынесены на обсуждение участников Венского конгресса. Фактически речь шла о прообразе современного евро.

Когда я об этом рассказываю своим западным коллегам, то очень горжусь, что с исторической точки зрения идея современной единой европейской валюты была предложена Европе именно Россией.

Вторая попытка перейти к федеративному устройству случилась в 1917 году. После революции и вплоть до середины 1930-х большевики активно использовали идеи и модели федерализма для нового собирания земель рассыпавшейся Российской империи. Они выглядят вполне классическими и в проекте договора об образовании СССР, и в первой советской Конституции. Объективно это был единственный способ построить жизнеспособное государство на руинах прежней многонациональной империи. Однако выбор Сталиным национально-территориального принципа как основы для устройства федерации был достаточно субъективным, и, как оказалось впоследствии, роковым.

Как только проблема удержания власти и обеспечения территориальной целостности страны была решена, то большевики тут же отказались от ценностей реального федерализма и вернулись к привычному централизованному, командно-административному управлению страной.

Начало 1990-х годов — это уже третья попытка России встать на федеративный путь. Чем дело закончится, неизвестно. Остается только с интересом наблюдать и по мере сил способствовать реализации конституционной модели кооперативного федерализма.

Я твердо считаю, что федерализм — это не только способ сохранения единства и целостности многонациональной страны. Федерализм — это еще и гарантия стабильности политической системы. В федеративном демократическом государстве разделение властей по горизонтали на исполнительную, законодательную и судебную власти дополняется разделением властей по вертикали — между центром и регионами. Поэтому федерализм для нашей страны — это и прививка, и гарантия сохранения демократического политического устройства. А отказ в России от идеи федерализма — это возврат в прошлое.

И в этом плане, конечно, жаль, что был изменен принцип формирования Совета Федерации — «палаты регионов» российского парламента. Когда мы готовили Конституцию, то задумывали Совет Федерации как орган, в котором непосредственно представлены первые лица законодательной и исполнительной власти регионов, которые не законодательствуют, а от имени субъектов РФ одобряют или отклоняют законы, созданные в правительстве и Государственной думе. В такой модели присутствие в Совете Федерации первых лиц регионов означало, что они должны «пропустить закон через себя», соизмерить его со своими региональными возможностями, условиями и интересами и высказать свое мнение, поскольку потом им этот закон надо будет в регионах выполнять.

На мой взгляд, именно Совет Федерации спас Россию от полного распада в середине 1990-х. Ведь тогда был страшный политический кризис: Борис Николаевич болен, правительство слабо, а Государственная дума расколота на части. И в этой ситуации именно Совет Федерации, состоявший из первых лиц регионов, стал тем островком стабильности, который удержал Россию на краю гибели.

Однако с таким Советом Федерации чиновникам было неудобно работать: каждый со своими взглядами, традициями, амбициями. За каждым стоят избиратели региона. И потому ситуацию решили упростить — поменять принцип формирования Совета Федерации, изменив закон. Теперь в верхней палате работают люди, делегированные субъектами. Одного делегирует местный парламент, другого делегирует губернатор, а теперь еще есть и президентская квота. Что в итоге такой реорганизации получили? Получили удобный и управляемый (в хорошем смысле слова) орган, но — абсолютно не авторитетный.

Одновременно возникла проблема: а что делать с первыми лицами регионов? Из них создали Государственный совет, поскольку всё равно с регионами надо советоваться, надо решать проблемы вместе.

Таким образом, на сегодняшний день мы имеем следующую картину: Совет Федерации является полномочным органом власти, но не имеет авторитета, а Государственный совет имеет большой авторитет, но не имеет реальных полномочий органа власти.

Примерно то же самое, к сожалению, произошло и с Государственной думой. Создание ситуации, когда у одной фракции есть конституционное конструктивное большинство, позволяющее провести необходимые решения, привело к тому, что нижняя палата из политизированного веча стала управляемым рабочим органом. Но одновременно выяснилось, что ее авторитет в реальном обществе, в реальной политической системе просел.

Начался поиск компенсаторного механизма. Возникла идея создания Общественной палаты. В Общественную палату иногда попадают люди авторитетные, значимые. Но этот орган не имеет реальных властных полномочий.

То есть ситуация снова повторяется: полномочный орган, принимающий решения, не имеет реального авторитета, а орган, в котором собираются авторитетные люди, представляющие разные общественные силы, имеет только совещательный голос.

Но, думаю, не стоит смотреть в будущее с таким пессимизмом. Как я уже говорил, чем сложнее кризис, тем больше шансов на возвращение подлинного федерализма. Раз нет денег — надо дать свободу.

Будь моя воля, я бы вообще законодательно установил, что главы исполнительной власти субъектов по должности входят в федеральное правительство. Вот тогда центральная и региональная власти будут реально и, я бы сказал, на уровне постоянных межличностных контактов и общих интересов состыкованы.

И ничего, что глав регионов много. Расширенное заседание правительства может происходить нечасто — например, один раз в квартал. Тем более что число субъектов медленно, но меняется в сторону уменьшения. Видимо, этот процесс приостановится в тот момент, когда исчезнут с карты России субъекты-матрешки или сложносоставные субъекты, в рамках которых находятся одновременно автономные округа.