Сергей Шахрай - Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

Федерализм — это еще одна тема, которая сопровождает меня всю жизнь и как практика, и как ученого (я даже докторскую диссертацию написал по федерализму) [53] Шахрай С.М. Федерализм и конституционное правосудие. Проблемы теории, методологии, практики: автореферат дис. … доктора юридических наук : 12.00.02 / С.-Петерб. ун-т МВД РФ. СПб., 2001. — 52 с. . Поэтому смотрю я на состояние дел с федеративными отношениями как бы с двух колоколен сразу: какие возможны модели в теории и какие есть возможности на практике.

Я всегда говорил, что не бывает абстрактного федерализма, абстрактного разграничения полномочий, как говорится, раз и навсегда. В зависимости от ситуации абстракция наполняется тем или иным реальным, конкретным содержанием. Когда федеральная казна пуста — федерализм становится более осязаемым, тогда разграничение полномочий выгодно обеим сторонам. Регион берет себе больше прав, но и, соответственно, больше обязанностей, а центр частично разгружает свои обязательства и свою казну, потому что ему нечем платить за эти обязательства. Но при этом он передает часть ответственности главе региона: ему же с избирателями работать, а значит, объяснять все проблемы — где пенсии, где зарплаты. Это постоянный процесс. Причем отношения между центром и регионами всё время должны обновляться, подстраиваться под решение задач разного уровня. А позиция продавщицы из советского гастронома, которая кричала на очередь «Вас много, а я одна!», давно не актуальна. Хотя, конечно, в последние годы стало модно регионы равнять под одну гребенку. Но я точно знаю, что только адресный, индивидуальный подход к регионам способен вытащить страну из очередных экономических, финансовых, социальных проблем. Сейчас, когда я пишу эти строки, а на дворе 2021 год, я все жду, что очень скоро из-за падения цен на нефть, из-за санкций Запада, из-за утраты доверия между властью и бизнесом лозунг федерализма снова будет взят на вооружение.

Дальше расскажу, почему у нас с федеративными, как и с национальными отношениями не всё было гладко, а сейчас вспомнился короткий эпизод, как наука спасовала перед практикой.

Есть такой суперважный вопрос, как бюджетный федерализм. Если по-простому, то это о том, как налоги делить будем между центром и регионами. Понятно, что от этого зависит и экономика, и лояльность руководителей, и возможность вообще хоть чем-то управлять.

Дело было в 1994 году, ситуация аховая: коммунизм так и не построен, развитой социализм в прошлом, а капитализм только зарождается в муках. Финансовой системы нет, налоговой системы пока тоже нет, экономика лежит и почти не дышит. Возникает классический вопрос: как распределять налоги между федерацией, регионами и муниципалитетами, местным самоуправлением?

Кое-как собрали в стране подоходный налог, собрали налог на прибыль. И? Как все эти деньги распределять в сложном федеративном государстве?

Виктор Степанович Черномырдин (а он был тогда премьером) меня спрашивает, что могу предложить. Я ему говорю: «Есть классический пример — федеративная Германия. Треть остается на федеральном уровне, треть отдается землям, то есть субъектам федерации, и треть — на места, для местного самоуправления. Три, три и три». И нужно сказать, опыт показал, что у немцев эффективно всё это работает — не только для экономики, но и для укрепления единства страны.

Но Виктор Степанович решил-таки еще посоветоваться со специалистами. Собрали ученых, экономистов, экспертов всевозможных, провели несколько заседаний. Премьер на них присутствовал, всех нас слушал, какие-то вопросы задавал, сам себе чего-то думал, возможно, еще параллельно с кем-то советовался.

Заседаем, заседаем, заседаем, а согласованного решения все нет, поскольку, как говорится, у двух юристов всегда три мнения.

Вдруг Виктор Степанович останавливает все эти дискуссии и говорит: «Так. Вы меня все окончательно запутали: и так нехорошо, и этак плохо. Давайте попробуем сделать 50 на 50». Я чуть со стула не упал. Говорю: «Как 50 на 50? Экономисты же с цифрами на руках показывают, что так неправильно, ничего не получится!»

А Черномырдину экономисты не указ. Наверное, он интуитивно прочувствовал ситуацию и решил делить не как правильно, а «по справедливости»: половина налогов остается за федерацией, в руках черномырдинского правительства, а половина остается в субъектах. А как они там эти деньги распределят между своим и местным уровнем, между областным или республиканским центром и муниципалитетами — это уже их проблемы.

И оказалось, что в нашей стране 50 × 50 — это очень эффективное и удачное, отлично работающее решение. Когда президент республики в составе России или губернатор понимал, что пятьдесят копеек с каждого собранного рубля остается в его распоряжении, то у него появлялся смысл работать.

Но потом, после ухода Черномырдина, эту систему поменяли. Сейчас копеек семьдесят, а то и восемьдесят из каждого рубля забирает себе федеральный центр. Почему это случилось? Да просто власть окрепла, отстроилась вертикаль, и экономисты сказали: «У нас тут современный проектный подход, стратегическое управление, а потому мы из центра лучше видим и понимаем, какие средства куда и на что направить». Вдобавок губернаторов, вернее глав субъектов, какое-то время снова стали не избирать, а назначать. Что они могут сказать против?

А для экономики такой подход — беда. Если у сильного отбирают и дают слабому, то у первого теряется стимул для развития, а второй получает возможность и дальше ничего не делать. На этом бюджетный федерализм в стране и закончился. Но я уверен, что скоро мы вернемся и к нормальному федерализму, и к пропорции 50 × 50, потому что деньги в казне заканчиваются, а социальные проблемы нарастают.

И власть может прийти к мысли, что нужно снова отдать побольше возможностей и денег регионам, но — вместе с ответственностью за ситуацию. То есть мы вам — свободу и чуть больше денег, а вы уж сами расхлебывайте все эти забастовки, проблемы с уровнем зарплаты врачей, шахтеров, учителей, решение всех и всяческих социально-экономических проблем на местах.

Получается, что, отдавая деньги вниз, меняя налоговую систему, власть передает, как ей кажется, и свою ответственность. Но в принципе это правильно, потому что губернатор, борясь за свое место, за свой авторитет, за свою безопасность, за свой регион, начнет работать. Заимев эти деньги, он получит огромные ресурсы (пусть пока не по немецкой модели, потому что у нас никто не понимает, что такое местное самоуправление на самом деле, хотя России и принадлежит авторство создания земств, в 2020 году стукнуло 155 лет Земской реформе) и должен будет серьезно и вдумчиво их тратить, чтобы не потерять свою должность и эффективно решить проблемы возглавляемого им региона. Так что думаю, что черномырдинские «50 × 50» еще не канули окончательно в Лету. Это еще не конец истории. Это только ее начало.