Сергей Шахрай - Как я написал Конституцию эпохи Ельцина и Путина

С точки зрения практической политики и тактической эффективности ничего в этом плохого нет, напротив, многие решения даже быстрее принимаются. Но вот с точки зрения долгосрочных трендов есть масса рисков для системы в целом. В чем вижу проблему?

Я уже писал, что в нашей стране постоянно возникают «властные двойники»: рядом с Госдумой создается Общественная палата, рядом с Советом Федерации — Госсовет и так далее. Это означает, что авторитет и полномочия, авторитет и власть сознательно или бессознательно разводятся по разным местам. А в случае с администрацией президента всё это сделано еще более прямо и откровенно. Фактически сегодня эта структура играет ту роль, которую раньше играли Центральный комитет КПСС и его отделы.

Кстати, когда мы с Сергеем Сергеевичем Алексеевым писали Конституцию, то уже понимали в целом, как будет развиваться ситуация, и потому сразу конституировали администрацию президента и Совет безопасности. Что значит — конституировали? Это значит, что мы в Основном Законе, описывая место и роль президента, его полномочия в системе власти, указали, что у него имеется своя администрация. То есть в Конституции этот орган прямо упоминается, записан черным по белому. То же самое и с Советом безопасности. Раз эти институты фигурируют в Конституции, то они легитимны. И просто так их уже отменить нельзя.

Тем не менее обязательно находится кто-то из политических оппонентов главы государства, кто начинает предъявлять претензии к этим структурам. Базу подводят глубоко теоретическую, а по факту — просто пытаются ослабить президента, лишить его рабочих инструментов.

Так вот, как-то раз в середине 1990-х годов в очередной раз возбудилось на тему президентской администрации левое большинство в Государственной думе. Фракция коммунистов во главе с Зюгановым и иже с ними обратились в Конституционный суд с запросом: признать неконституционной роль и практику деятельности администрации президента.

А объясняли они свои претензии следующим образом.

Дескать, имеется в стране власть законодательная — это Федеральное собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной думы. Есть также у нас власть исполнительная — это правительство и соответствующие органы исполнительной власти на местах. Кроме того, действует власть судебная со своей иерархией, про которую тоже все расписано. А что в таком случае представляет собой всесильная ельцинская администрация?

В общем, Конституционный суд начал процесс, стали разбираться.

Коммунисты, как и предполагалось, выступили перед судьями с длинными конспирологическими докладами на тему, как администрация президента рулит вместо Бориса Николаевича страной, и завершили всё вопросом: «А что это за орган государственной власти такой?»

Наша же позиция была очень проста: «А откуда взялась идея про орган государственной власти»? Да, Администрация Президента Российской Федерации, согласно Конституции, является государственным органом, но отнюдь не органом государственной власти, потому как у нее никогда не было, да и сейчас нет собственных властных полномочий. Она создана исключительно для обеспечения деятельности президента, и какие-либо властные импульсы исходят не от президентской администрации, а только от главы государства — в форме его указов, распоряжений и поручений. То, что подразделения администрации участвуют в подготовке этих актов, вопрос не политико-правовой, не юридический, а чисто технический. То есть администрация президента — это люди, которые выполняют технические функции, благодаря чему президент может издавать свои акты и контролировать их выполнение. Ну а в легитимности самого президента, как и в его властных полномочиях, никто не может сомневаться.

События потихоньку развивались, дошли мы почти до финала — когда осталось только заслушать последнее слово каждой стороны и ждать окончательного вердикта судей. Я лично был уверен, что мы процесс выиграли, но тут случилось неожиданное: Государственная дума приняла постановление отозвать свой запрос и попросила Конституционный суд прекратить производство по делу.

Поскольку по закону прекратить процесс можно, только если он не начался, Конституционный суд всё равно вынес свое определение, в котором постановил примерно следующее: дорогие депутаты, хорошо, что вы сами отозвали свой запрос, иначе нам пришлось бы заниматься проверкой, которая «была бы фактически беспредметной и основанной не на анализе норм, раскрывающих реальные полномочия администрации, а на предположениях и гипотезах», и потому недопустимой [61] Определение Конституционного суда РФ от 29 мая 1997 г. № 55-О «О прекращении производства по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года № 1412 “Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации”» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 22. Ст. 2664. . А в кулуарах добавили: если вы хотите чьи-то полномочия расширить или, напротив, ограничить, то не надо беспокоить Конституционный суд, просто примите сами нужный закон.

Таким образом, достаточно принять даже не конституционный, а обычный федеральный закон об администрации президента, чтобы раз и навсегда закрыть дискуссию по поводу якобы «незаконности» этого органа. Всё в ваших руках, коллеги: придайте президентской администрации юридический статус, четко опишите ее полномочия и правоотношения, укажите, как она должна взаимодействовать с Федеральным собранием, с правительством, с регионами…

И нечего опасаться, что такой закон как-то помешает администрации выполнять ее функции и тем более как-то ограничит президента. Напротив, власть президента только укрепится, потому как роль его администрации, объем полномочий и выполняемые функции не будут зависеть от того, кто конкретно ее возглавляет, какой у этого человека политический вес и особенности характера.

Весь этот разговор про президентскую администрацию выводит на большую и серьезную тему — про Власть и Авторитет, которые сейчас оказались в «разных корзинах».

У нас в науке конституционного права есть известная проблема соответствия юридической и фактической конституций. Иными словами, правоведы изучают, насколько совпадают друг с другом конституция формальная (то есть текст) и реальная (жизнь). Потому что когда разрыв между фактом и текстом становится очень большим, это значит, что наступил конституционный кризис, и необходимо принимать новый Основной Закон.

Следить за этим процессом нужно очень внимательно, потому что у нас в России дело не раз заканчивалось глубокими потрясениями. Вот я, как один из авторов Конституции, и слежу. Слежу внимательно и постоянно. Ведь мы принимали Конституцию как план будущего, как проект построения новой России. А потому главный вопрос в том, принял или не принял общественный организм этот новый орган. Это — как в медицине. Если не принял, то может быть отторжение или аллергия, вплоть до смерти.