Уильям Истерли - В Поисках Роста

Есть и менее благородные причины, которые определяют в качестве стиму­лов поведение доноров при распределении международной помощи. Большин­ство донорских организаций устроены так, что в них есть департаменты, специ­ализирующиеся по странам или по группам стран. Бюджет таких подразделе­ний зависит от объема ресурсов, которые распределяются среди реципиентов. Департамент, который вовремя не «расписал» свой бюджет по займам, скорее всего в следующем году получит меньше денег. Большие бюджеты ассоцииру­ются с ббльшим престижем и карьерными перспективами, так что у сотрудни­ков каждого подразделения есть стимулы для выдачи займов, даже когда их условия не соблюдаются.

Связывая предоставление помощи с переменами в политике, кредиторы со­здают еще один извращенный стимул для получателей займов. Это приводит к зигзагообразным колебаниям политического курса: страны постоянно что-то меняют, а потом пересматривают принятые решений. Когда они вносят кор­рективы, то получают новые займы в знак благоприятных перемен в политике. Когда они отступают от реформ, то не получают новых займов. Тогда они снова что-то меняют, и начинается очередной раунд предоставления займов на струк­турные преобразования от Всемирного банка, МВФ и других доноров. Журнал «Экономист» так описывает этот процесс в Кении:

«В течение последних нескольких лет Кения совершала забавный брачный ритуал со свои­ми донорами. Его этапы таковы: сначала Кения получает ежегодные вливания иностранной по­мощи. Затем правительство начинает вести себя как попало и отказывается от экономических реформ… Затем на очередной встрече стран-доноров отчаявшиеся иностранные правительст­ва высказывают резкое недовольство. На следующем этапе Кения вытаскивает из шляпы успо­коительного кролика. Доноры успокаиваются, и помощь снова предоставляется. Затем весь этот танец начинается по новой [32].

Иногда дает о себе знать и четвертая причина, по которой кредиторы предо­ставляют новые займы стране, медлящей с реформами. Часто бывает, что та­кие страны уже заняли много денег у официальных кредиторов и испытывают сложности с возвратом денег. Но официальные кредиторы не хотят публично заявлять, что займы не дают результатов. Это создало бы политически нелов­кую ситуацию и поставило под угрозу бюджет самого кредитора на его родине. Потому доноры иногда дают новые займы и для погашения старых долгов.

Реципиенты знают, какие стимулы действуют на доноров. Как ни странно, во время переговоров о предоставлении помощи именно обнищавшие реци­пиенты играют первую скрипку. Угроза того, что подразделение по этой стране не выдаст заем, если условия не будут выполнены, мало кого пугает. Должники знают, что кредиторы беспокоятся о судьбе бедных и что их бюджеты зависят от новых займов. Должники могут также пригрозить, что перестанут обслужи­вать старые долги, если не получат новые займы, поэтому займы все равно вы­даются.

Что могло бы быть

Один мудрец как-то сказал, что трагедия — это то, что могло бы быть. Не­давнее исследование Всемирного банка показало, что помощь могла бы оказать положительное влияние на рост, если бы реципиенты проводили правильную политику. Было также обнаружено, что помощь в среднем не оказывает значи­тельного влияния на рост. Тем не менее, когда правильная политика в области бюджетного дефицита и сдерживания инфляции проводится, помощь дейст­вительно оказывает положительное воздействие. В странах с низким доходом, которые проводят разумную политику, увеличение объемов предоставляемой помощи на 1 процентный пункт ВВП обычно вызывает дополнительный при­рост ВВП в размере 0,6 процентного пункта.

Все же среди стран с низким доходом сейчас наблюдается тенденция к прове­дению более разумной политики. Пятнадцать из сорока этих стран стали про­водить подобную политику к 1994 г.; при этом налицо было статистически значимое позитивное влияние помощи на рост. Есть также признаки того, что кредиторы и доноры становятся более разборчивыми в выборе реципиентов. Всемирный банк, в частности, проводит реформы, направленные на большую, чем прежде, избирательность предоставляемых займов.

К сожалению, в 1994 г. промышленно развитые страны выделили на по­мощь минимальную за последние двадцать лет долю своего ВВП. По иронии судьбы, пока политика была плоха, помощь увеличивалась, а теперь объемы помощи снижаются, хотя политика наконец-то вошла в разумные рамки.

Если время от времени в 1980-е и 1990-е гг. займы на структурные преобра­зования казались не более конструктивным занятием, чем поставка песка в Ка­лахари, то причина заключалась в недостаточных стимулах как для доноров, так и для реципиентов. Предоставление займов на условиях проведения ре­форм оказалось еще одним неудачным рецептом в поиске путей к экономи­ческому росту.

Что дальше?

Ясно, что следует связывать помощь с прежними достижениями страны, а не с ее обещаниями. Это послужит для правительства стимулом проводить по­литику, ведущую к экономическому росту. Чем лучше политика правитель­ства стимулирует рост, тем больше помощи в расчете на душу населения полу­чает страна. Нам следует строго сопоставить все бедные страны по результа­тивности проводимой ими политики и предоставлять больше помощи тем странам, которые возглавляют список. Точные соотношения здесь не столь важны — главное, чтобы помощь увеличивалась по мере улучшения проводи­мой политики и чтобы у правительств были стимулы к ее улучшению.

В следующих главах мы увидим, что кое-что знаем о том, какие именно по­литические решения связаны с ростом. Сейчас достаточно сказать, что если в стране обменный курс валюты на «черном рынке» намного выше, чем офици­альный, наблюдаются высокий уровень инфляции и контролируемая процент­ная ставка, существенно уступающая уровню инфляции, высокий бюджетный дефицит и повсеместная коррупция, — такая страна не должна получать по­мощь. Бедная страна, в которой нет условий для валютных спекуляций на «черном рынке», где низкий уровень инфляции и сравнительно невысокий де­фицит бюджета, где процентные ставки устанавливаются по законам свобод­ного рынка, где существуют институты, защищающие частную собственность и добросовестное исполнение договоров, где правительство проводит жесткую антикоррупционную политику, — такая страна должна получать помощь в большем объеме.

Предоставление помощи на основе достижений в экономической полити­ке в корне изменит ее распределение. Я просмотрел рейтинг стран по объему официального финансирования в расчете на душу населения, полученному в 1980-е гг. Затем я изучил рейтинг стран, отражающий результативность их по­литики в 1980-е гг. (результативность политики определяется по индексу, со­ставленному из показателей дефицита государственного бюджета, коррупции, инфляции, финансового развития и премии черного валютного рынка). И об­наружил, что в 1980-е гг. результативность экономической политики и финан­сирование развития буквально никак не были между собой связаны. Если бы такая зависимость между результативностью политики и помощью была вовре­мя установлена, то официальное финансирование некоторых стран в 1980-е гг. (например, Индии, Таиланда и Малайзии) резко увеличилось бы. Зато другие страны (в их числе Никарагуа, Ямайка и Эквадор) при таком подходе получи­ли бы значительно меньше средств.