Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

В 1990-е гг. ни президентура, ни парламент, ни Конституционный Суд, несмотря на очевидную необходимость, не сформулировали единого общего подхода к разграничению полномочий по предметам совместного ведения и делегированию осуществления полномочий. Попытки предпринимались, и не раз, но успехом они не увенчались (зато был внедрен не предусмотренный Конституцией институт специальных внутрифедеральных соглашений о разграничении полномочий, объявлявшихся составными частями внутрифедеральных договоров). Раздел в каждом конкретном законе или договоре производился едва ли не индивидуально, то есть, проще говоря, в зависимости от итогов торга между заинтересованными сторонами.

Упоминавшийся Закон 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти…» стал первой успешной попыткой установить какие-то общие правила. Но они получились слишком общими, было очевидно, что нужно подойти к делу конкретнее и жестче.

В президентском Послании 2001 г. Владимир Путин потребовал навести порядок в отношениях между федеральными и региональными властями. Он тогда сказал: «Первая задача… это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между { имелись в виду только полномочия. – В. И.} федеральным центром и региональным уровнем управления. Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где – субъектов Федерации, иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Комиссия Козака исходила из непосредственно предопределенного конституционными установлениями разделения полномочий на четыре блока:

1) полномочия по предметам ведения Федерации;

2) полномочия по предметам совместного ведения Федерации и регионов;

3) полномочия по предметам ведения регионов;

4) полномочия по вопросам местного значения. Дальнейшее разграничение было произведено уже через «централизаторское» толкование Конституции. Первый блок с учетом прямо или косвенно предусмотренных конституционными положениями возможностей передачи региональным органам исполнительной власти осуществления отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти – законами, а также указами Президента, постановлениями Правительства, соглашениями (ч. 1, 2 ст. 76, ч. 2, 3 ст. 78, ч. 1 ст. 90, ч. 1 ст. 115) поделен на:

1 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти Федерации;

1 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти регионов, в свою очередь делящиеся на те:

1 – 2-1) осуществление которых делегировано в общем порядке законами, указами Президента, постановлениями Правительства с предоставлением субвенций из федерального бюджета (т. н. возложение полномочий);

1 – 2-2) осуществление которых делегировано в индивидуальном порядке соглашениями.

Полномочия второго блока с учетом возможного взаимного делегирования осуществления отдельных полномочий органами исполнительной власти первоначально были поделены на:

2 – 1) федеральные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2 – 1-1) осуществляемые органами государственной власти Федерации;

2 – 1-2) осуществляемые органами исполнительной власти регионов в индивидуальном порядке по соглашениям;

2 – 2) региональные полномочия, в свою очередь делящиеся на:

2 – 2-1) осуществляемые органами государственной власти регионов за счет средств региональных бюджетов;

2 – 2-2) осуществляемые органами государственной власти регионов в общем порядке согласно законам за счет субвенций из федерального бюджета;

2 – 2-3) осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

Третий блок полномочий опять же с учетом возможного делегирования осуществления полномочий органами исполнительной власти соглашениями делится на:

3 – 1) полномочия, осуществляемые органами государственной власти регионов;

3 – 2) полномочия, осуществляемые органами исполнительной власти Федерации в индивидуальном порядке по соглашениям.

Комиссия презюмировала, что федеральное регулирование по вопросам полномочий регионов по предметам совместного ведения может быть как рамочным, так и детальным. Не то чтобы это была революционная идея – в федеральных законах по предметам совместного ведения, принимавшихся в 1990-е гг., порой детально прописывались региональные полномочия. Новаторство Закона 2003 г. состоит в том, что, во-первых, в нем принципиально закреплена сама допустимость детального федерального регулирования по предметам совместного ведения. Во-вторых, записано, что детальное регулирование предполагает определение конкретных количественных и качественных характеристик (объемов) их реализации, а также основы процедуры деятельности по их реализации. В-третьих, детальное регулирование по общему правилу увязано с финансовым обеспечением осуществления соответствующих полномочий федеральными субвенциями [107] Предоставление субвенций из федерального бюджета может не предусматриваться в случаях, если полномочия не предусматривают необходимость создания новых региональных органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из регионального бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений. . Другими словами, Федерация объявила, что за свои деньги она диктует свою волю, за регионами остается только «исполнение полномочий». Вне всякого сомнения, здесь имело место нарушение статьи 73 Конституции, согласно которой при осуществлении своих полномочий регионы пользуются всей полнотой государственной власти. Понятно, что Центру нужно контролировать, как расходуются выделяемые им деньги. Но тогда следовало просто-напросто объявить федеральными все полномочия по предметам совместного ведения, осуществление которых финансируется из федерального бюджета и предусмотреть возможность делегирования их осуществления регионам (с одновременным предоставлением субвенций) [108] Сконцентрировали же на федеральном уровне практически все налоги, оставив регионам всего три (на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный). . Это было совершенно несложно. Конституцию бы соблюли.