Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Вместе с тем нужно обратить внимание на то, что формально это Договор не о разграничении полномочий, а о разграничении предметов ведения и полномочий. Так указано в его заголовке и статье 1. Получается, что Центр возвращается к пониманию части 3 статьи 11 Конституции, господствовавшему до принятия поправок Комиссии Козака? Выходит, что договором все же можно разграничивать предметы ведения? Скорее всего готовившие проект федеральные чиновники не придали заголовку (и содержанию ст. 1) должного значения или даже пошли на поводу у татарстанских коллег, желавших получить максимально «серьезный» документ. Договорная практика опять разошлась с законодательством. Это совершенно неприемлемо .

С другой стороны, согласно Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это предусмотрено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон. Однако в Договоре такие положения отсутствуют.

Таким образом по сути перед нами договор об особенностях отношений между Россией и Татарией. Он не дает Республике специального статуса, содержательно не выходит за рамки федеральной Конституции. Но при этом сама она такой вид нормативных правовых актов не предполагает, а значит Договор в нее не вписывается, он – неконституционный .

Договор был внесен в Государственную Думу для утверждения через два дня после подписания. Закон об утверждении депутаты приняли 9 февраля 2007 г. Но 21 февраля Совет Федерации отказался его одобрить. Сенаторы утверждали, что их недовольство вызвано в том числе положениями о дополнительном языковом требовании к кандидатам на должность Президента республики и о вкладышах в паспорта. Основной же причиной отклонения заявлялась принципиальная недопустимость договорного регулирования федеративных отношений.

Совет Федерации вряд ли бы решился «выбраковать» уже подписанный Президентом Договор без предварительного согласования с Кремлем. Во всяком случае тот факт, что ни Путин, ни его Администрация сенаторов не одернули, означает, что их это решение вполне устроило. «Тонизировать» татарстанское руководство всегда полезно.

Шаймиев, естественно, не успокоился и добился подписания 26 июня 2007 г. новой редакции Договора (очевидно, что ему пришлось пойти на новые неформальные уступки). Текст практически ничем не отличался от прежнего, внесенная правка носила формальный характер – в преамбуле к ссылкам на конституции России и Татарстана добавились ссылки на федеральные и республиканские законы и т. д. Ни заголовок, ни статья 1 в соответствие с положениями Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не приведены. 4 июля Дума приняла Закон об утверждении Договора, 11 июля его одобрил Совет Федерации (о прежних претензиях предпочли не вспоминать), 24 июля Закон подписал Путин.

Что касается Чечни, то с ее договором ситуация совершенно особенная. В 1991 г. власть в республике захватили сепаратисты, поднявшие антироссийский мятеж. Восстановление конституционного порядка затянулось на много лет и сопровождалось самой настоящей войной с криминально-террористическими группировками. Только в 2001 – 2002 гг. федеральной власти удалось приступить к формированию полноценных структур региональной власти, во многом это было связано со ставкой на фигуру Ахмада Кадырова. Он был Главой Администрации (2000 – 2003 гг.), а потом Президентом республики (2003 – 2004 гг.) Перед референдумом о принятии новой чеченской Конституции в 2003 г. представители Центра (в частности, тогдашний Руководитель Администрации Президента Александр Волошин) публично пообещали Кадырову договор, который зафиксирует специальный статус региона. После референдума по поручению Путина была сформирована рабочая группа по разработке договоропроекта. Однако из-за неадекватных амбиций и претензий чеченских лидеров, настаивающих на предоставлении им контроля над нефтедобычей и пр., дальше проектов дело не продвинулось ни при Кадырове (погиб в результате теракта в 2004 г.), ни при следующем Президенте Алу Алханове (2004 – 2007 гг.). В конце концов чеченская «специфика» и без того понятна всем, она отражена во многих правовых актах, Республике оказывается мощная финансовая поддержка, и потребность в договоре в этой связи совсем неочевидна. Поэтому новый Президент республики Рамзан Кадыров (назначен в 2007 г.), насколько можно судить, по согласованию с федеральным руководством, публично отказался от идеи российско-чеченского договора и даже осудил новый российско-татарстанский Договор.

По поводу возможности заключения договоров с другими регионами можно пока сказать одно: это станет реальностью толь ко в случае ослабления Центра, то есть возвращения к реалиям 1990– х гг. В настоящее время такой сценарий к счастью не представляется вероятным .

Закон 2003 г. также прошелся кавалерийским наскоком и по проблеме «сложносоставности».

«Сложносоставные субъекты Российской Федерации», или, если точно, сложносоставные регионы, появились в ходе реформ федеративной системы в 1990-е гг. Но основа этой конструкции была заложена гораздо раньше.

В 1920 – 1930-х гг. в ряде краев и областей РСФСР были образованы национальные округа: Агинский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Агинский Бурятский), Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Остяко-Вогульский (с 1940 г. Ханты-Мансийский), Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (с 1958 г. Усть-Ордынский Бурятский), Таймырский (с 1940 г. Таймырский (Долгано-Ненецкий)), Чукотский, Эвенкийский и Ямальский (с 1940 г. Ямало-Ненецкий) и др. Изначально это были краевые или областные территориальные единицы со специальным статусом, обусловленным проживанием на соответствующих территориях народов, которым по причине малочисленности или отсталости не хотели предоставлять автономию. Союзная Конституция 1936 г. и российский Основной Закон 1937 г. преобразовали национальные округа в территориальные единицы СССР и РСФСР. При этом они остались в составе других территориальных единиц РСФСР (и СССР) – краев и областей, то есть конструкция «национальный округ в составе края, области» стала сложносоставной. По итогам конституционной реформы в СССР и РСФСР в 1977 – 1978 гг. оставшиеся к тому времени национальные округа были переименованы в автономные, хотя никаких новых прав им не дали, то есть автономиями не сделали. К тому времени АБАО входил в Читинскую область, КПАО – в Пермскую, КАО – в Камчатскую, НАО – в Архангельскую, УОБАО – в Иркутскую, ЧАО – в Магаданскую, ХМ АО и Я НАО – в Тюменскую, а TAO и ЭАО – в Красноярский край.