Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Красноярский край по двум договорам – с ТАО и ЭАО [114] Тюменская область благодаря Закону 2004 г. увеличила свои доходы в пять (!) раз, став одним из самых богатых регионов. (подписаны 29 сентября 2004 г.) [115] Архив автора. отказался от осуществления любых полномочий на их территориях, да еще взял обязательство помогать субвенциями. Эти договоры действовали с 1 января 2005 г. по 1 января 2007 г.

До 1 января 2006 г. к отказу от статуса субъектов Федерации склонились и провели необходимые референдумы только КАО, КПАО, ТАО и ЭАО (подробнее см. в главе 3).

Парламент НАО даже обратился в Конституционный Суд, требуя защитить себя и другие округа от федерального законодателя. Но судьи вынесли отказное Определение, общий смысл которого сводится к тому что Закон 2003 г. и поправки к Бюджетному кодексу Конституцию-де не нарушают. [116] В 2007 г. Архангельская область отказалась от «договорной реституции». Наблюдатели сочли, что это сделано по прямому указанию Центра (полпредства), «стимулирующего» объединение НАО с областью.

Получается, что вместо политического стимулирования договорного процесса в конституционном русле использованы явно неконституционные законодательные конструкции. Но в итоге все же пришлось обратиться к договорам. При убеждении округов в необходимости слиться с краем, областями в новые регионы, разумеется, Закон 2003 г. сыграл свою роль. Дескать, если не объединитесь, останетесь регионами второго сорта со всеми вытекающими последствиями. Но, как представляется, и без Закона у Центра было и есть достаточно ресурсов для увещевания окружных элит. В общем, напрасно здесь Конституцию нарушили.

Закон 2003 г. также зафиксировал возможность временного осуществления полномочий органов государственной власти региона федеральными органами государственной власти, в том числе ин ституционализировал ее как новую меру конституционно-правовой ответственности.

Из Закона следует, что Федерация может взять на себя реализацию полномочий как по предметам совместного ведения, так и по предметам регионального ведения. Оснований перечислено три:

1) отсутствие органов государственной власти региона при невозможности сформировать их в установленном порядке из-за стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации (сразу вспоминается Чечня в 1991 – 2001 гг [117] Для управления Чечней вплоть до 2003 г. создавались различные особые федеральные органы. );

2) возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти региона просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов регионального бюджета в последнем отчетном году;

3) установленное судом нарушение исполнительным органом государственной власти региона Конституции, федерального закона, нормативных правовых актов Президента и Правительства при реализации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

В первом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом по согласованию с Советом Федерации и оформляется в виде указа. Отдельно оговорено, что Федерация не может возложить на себя полномочия по принятию конституции (устава) региона, по установлению региональной системы органов государственной власти, по изменению статуса и границ региона.

Во втором случае в регионе на срок до одного года вводится временная финансовая администрация, решение принимается Высшим Арбитражным Судом по ходатайству Правительства (временная финансовая администрация призвана восстановить платежеспособность региона и во исполнение этой задачи вправе в том числе принимать меры по реструктуризации просрочен ной задолженности, инициировать принятие поправок к закону о региональном бюджете на текущий год).

В третьем – решение принимает Правительство в соответствии с федеральным законом, нормативными актами Президента и Правительства.

В порядке компромисса с регионалами срок вступления в силу положений Закона о временной финансовой администрации и развивающих их положений Бюджетного кодекса был перенесен на 1 января 2007 г. и т. д.

Прецедентов применения приведенных норм нет. В этой связи можно сказать лишь, что с процедурной точки зрения возложить осуществление полномочий регионов на Федерацию в качестве меры конституционно-правовой ответственности определенно легче, чем отстранить от должности главу или распустить парламент согласно путинским поправкам 2000 г. Но, с учетом введения в 2004 г. права Президента отрешать глав в связи с утратой доверия и за ненадлежащее исполнение полномочий, институт временного осуществления полномочий органов государственной власти региона федеральными органами государственной власти может оказаться невостребованным .

В 1990-е гг. одной из любимых тем у столичных экспертов и публицистов было укрупнение регионов. Его пропагандисты чаще всего ссылались на якобы запредельное количество субъектов Федерации (действительно, столько субъектов нет ни у одного федеративного государства [118] Хотя, с другой стороны, ни одна федерация не имеет такой огромной территории. ), что, мол, препятствует нормальному управлению страной, способствует сохранению нерациональной территориальной структуры власти, а главное, экономически невыгодно. Применительно к последнему разъяснялось, обычно в непубличном порядке, что укрупнение посредством слияния слабых и бедных регионов с сильными и богатыми, в первую очередь, позволит уменьшить нагрузку на федеральный бюджет: снизится потребность в дотациях и субвенциях, сократятся расходы на федеральные территориальные органы и т. д. На региональном уровне, разумеется, много говорилось об «объединении экономических потенциалов» и т. п. Одновременно кое-где выдвигались лозунги «восстановления исторической целостности» и «собирания земель». Надо иметь в виду, что вывод автономных областей из состава краев и областей в 1990 г., предоставление автономным округам статуса субъектов Федерации в 1992 г. нередко воспринимались частью элит и населения «материнских» регионов как утраты. Поэтому разговоры об «искусственном разделении», которое можно и нужно преодолеть, находили известный отклик, например, в Красноярском крае, лишившемся

Хакасии и столкнувшемся с сепаратизмом ТАО. Кроме того, в отдельных случаях отмечался некий «региональный империализм», стимулируемый амбициозными главами, которые хотели бы «округлить владения». Играл свою роль и этнический фактор: так, предлагалось, в частности, объединить все «бурятские» регионы (Бурятию, АБАО, УОБАО), все «ненецкие» (НАО, ТАО, ЯНАО) и т. д.