Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Следовательно, федеральной власти надлежало сделать ставку на договорное регулирование и использовать свой властный ресурс для убеждения или, будем прямо говорить, принуждения к заключению договоров. Те же ХМАО и КАО нельзя сравнивать ни по уровню экономического развития, ни по доходам бюджета, ни по численности населения. Поэтому тем более нужна была тонкая договорная настройка: в одном случае передача области или краю осуществления максимального объема окружных полномочий, в другом – только договоренности о совместной реализации полномочий областью и округами и т. д.

У Центра долгое время не было ясной позиции относительно будущего сложносоставных регионов. Можно вспомнить, например, что заявил Президент во время своей рабочей поездки в Красноярский край в марте 2002 г. В то время отношения между краем и ТАО в очередной раз обострились из-за споров о принадлежности города Норильска и его спутников (исторически это был краевой анклав внутри ТАО), на территории которых расположены производства «Норильского никеля», и соответственно о налоговых платежах. Путин тогда высказался за урегулирование спорных вопросов посредством заключения договора. «Конечно, Красноярский край – это сложно выстроенный субъект Российской Федерации, может быть, даже излишне усложнен. Не думаю, что это в свое время было сделано правильно. Но поскольку так получилось, ничего с этим не поделаешь, нужно исходить из того, что мы имеем» – из этих слов не следовало желания обратиться к радикальным решениям.

Тем не менее к ним, увы, пришли. В Законе 2003 г. закрепили, что все федеральные полномочия по предметам федерального ведения, осуществление которых возложено на регионы, и все полномочия регионов по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций (теперь это федеральные полномочия), осуществляются на территориях «входящих» автономных округов краевыми, областными органами власти. Что касается полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов, то краю, областям передано осуществление на территориях округов 24 (наиболее важных) полномочий. [113] Этот перечень ни разу не дополнялся, хотя общий перечень полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов увеличился за минувшие годы с 41 до 72 позиций.

Более того, в Законе записали, что доходы от собранных на территориях округов федеральных налогов, подлежащие по общему правилу зачислению в бюджеты регионов, должны поступать в краевой и областные бюджеты. Аналогичная норма содержится и в принятых в 2004 г. поправках к Бюджетному кодексу (Закон от 20 августа 2004 г.). Там же установлено, что дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФФПСРФ) для края, областей, в состав которых входят округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области и т. д.

Таким образом, с 2005 г. округа лишались практически всего. И власти, и денег. Считалось, что это будет подвигать их к объединению с краем, областями в новые регионы. Но кнут сочетали с пряником. В поправках к Бюджетному кодексу было предусмотрено исключение для автономных округов, которые пожелают слиться с краем, областями и проведут до 1 января 2006 г. объединительные референдумы. В отношении них норма о расчете дотаций из ФФФПСРФ для консолидированного краевого, областного бюджета, включая окружные бюджеты, должна начать действовать только с 1 января 2009 г. Остальные подпадали под нее с 1 января 2006 г. (Для объединяющихся регионов были введены и некоторые другие послабления.)

Не скрывалось, что на позицию Комиссии и президентуры существенное влияние оказали руководители Тюменской области и лично Сергей Собянин. Они ставили задачу как минимум увеличить доходы областного бюджета за счет ХМАО и ЯНАО, а как максимум – реально подчинить себе округа. Власти других «включающих» регионов были куда менее заинтересованы в столь жестком подходе – либо потому, что с «их» округов, что называется, взять нечего, а принимать на себя лишнюю ответственность никому не нужно, либо потому, что отношения с окружными коллегами были уже давно отрегулированы формальными и неформальными соглашениями.

Вместе с тем (под давлением окружных лоббистов) часть драконовских положений дополнили договорными «лазейками».

Край, область получили право через договор целиком или частично отказаться от законодательного поручения осуществлять на территориях округов полномочия: и федеральные по предметам федерального ведения, возложенные на регионы, и региональные (теперь федеральные) по предметам совместного ведения, реализуемые за счет федеральных субвенций, и региональные по предметам совместного ведения, реализуемые за счет региональных бюджетов, то есть передать осуществление всех этих полномочий округам (ст. 3 поправочного Закона 2003 г.). Договором также можно перенаправить округам доходы собираемых на их территориях от федеральных налогов и дотации из ФФФПСРФ в округа (п. 1 ст. 2617 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов», п. 4 ст. 56, п. 9 ст. 131 БК). Хотя последнее не согласуется с Конституцией, относящей федеральный бюджет и федеральные налоги к исключительному ведению Федерации (п. «з» ст. 71).

Что произошло дальше? Округа стали добиваться „договорной реституции“. ХМАО и ЯНАО весьма преуспели. Тюменская область по Договору, заключенному 12 августа 2004 г. (со сроком действия до 2010 г., в 2008-м срок его действия продлили до 2015-го), отказалась в пользу округов от осуществления на их территориях 24 законодательно установленных региональных полномочий по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов. При этом область обязалась учитывать интересы округов при разработке и реализации областных программ по 11 направлениям (включая строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию дорог регионального значения, социальную поддержку отдельных категорий населения в рамках внутриобластных миграционных процессов, организацию оказания специализированной медицинской помощи в областных учреждениях и организациях и т. д.). Одновременно область перенаправила округам доходы от федеральных налогов, собираемых на их территориях, оставив себе поступления от налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 процента (Федерация по Бюджетному кодексу передает регионам 100 процентов поступлений от него, то есть область получает 29,5 процента поступлений от налога на прибыль с территорий округов) и от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 процентов (Федерация отдает 5 процентов).