Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Полагаю, все договоры о разграничении полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, вами, уважаемые коллеги. Чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему. Федеральное Собрание должно „на ясном глазу“ принимать это решение».

Законом 2003 г. проблема внутрифедеральных договоров была решена не без некоторого изящества.

Договоры, заключавшиеся в 1990-е гг., разграничивали предметы ведения и полномочия. Возможность их заключения выводилась из формулировки части 3 статьи 11 Конституции: «Разграничение предметов ведения и полномочий… осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Федеративный договор, точнее, три образовывающих его договора – именно о разграничении предметов ведения и полномочий. И считалось, что «иные договоры» тоже могут разграничивать предметы ведения и полномочия.

Однако приведенное положение в системной связи с другими конституционными положениями можно прочитать и истолковать иначе. Сама формулировка «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» в принципе может рассматриваться как родовая, то есть охватывающая договоры о разграничении:

1) предметов ведения и полномочий;

2) предметов ведения;

3) полномочий.

Из того, что договоры, составлявшие Федеративный договор,

разграничивали предметы ведения и полномочия, совершенно не следует, что «иные договоры» тоже должны разграничивать и предметы ведения, и полномочия. А нормы, фиксирующие распространение суверенитета России на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4), верховенство Конституции и федерального законодательства (ч. 2 ст. 4), высшую юридическую силу и прямое действие Конституции (ч. 1 ст. 15), государственную целостность России и единство системы государственной власти (ч. 3 ст. 5), равноправие регионов (ч. 1, 4, ст. 5), действие того же Федеративного договора и «других договоров» лишь в части, не противоречащей конституционным установлениям (п. 1 разд. второго), и пр. нужно понимать таким образом, что разграничение предметов ведения в статьях 71 – 73 проведено императивно и не может быть изменено иначе как посредством внесения поправок в Конституцию . Следовательно, «иные договоры» – это договоры о разграничении полномочий. Причем законодательное разграничение полномочий носит базовый характер [109] Это закреплено в Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. , а договорное – исключительный. И разграничивать можно лишь полномочия по предметам совместного ведения , ведь полномочия по предметам ведения и Федерации, и регионов уже разграничены Конституцией, допустимо лишь делегировать их осуществление.

Теперь разрешено заключать лишь договоры о разграничении полномочий по предметам совместного ведения. В Законе дана исчерпывающая формулировка: «Заключение договоров… допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий». Договорный процесс еще более усложнен (относительно порядка, установленного в 1999 г) – теперь, чтобы договор вступил в действие, необходимо принятие специального федерального закона об его утверждении.

Прежние договоры (точнее, то, что от них осталось к тому времени) было предложено законодательно утвердить федеральными законами в течение двух лет, до июля 2005 г. Ни один, естественно, не утвердили (Якутия пыталась добиться утверждения своего исправленного Договора, но ничего из этого не вышло).

Договоров нового типа добивались Татарстан и Чечня (а также Башкортостан, но относительно него Кремль сразу занял жесткую негативную позицию).

«Особые договорные отношения» с Федерацией составляют важную часть татарстанского «государственного мифа» и заявляются одним из основных достижений правления Минтимера Шаймиева. Поэтому республиканское руководство всячески настаивало на заключении нового Договора, прекрасно отдавая себе отчет, что он будет, в общем, «пустым».

4 ноября 2006 г. Путин и Шаймиев подписали новый российско-татарстанский Договор. Из его положений достойны упоминания следующие:

1) о праве Правительства России и Кабинета Министров Татарстана совместно решать вопросы, связанные с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями Татарстана, в частности заключать соответствующие соглашения и совместно вносить законопроекты в Государственную Думу; [110] Из Договора ясно следует, что в первую очередь республику интересует совместное решение вопросов, связанных с эксплуатацией старых нефтяных месторождений.

2) о праве Татарстана по согласованию с федеральным Правительством России оказывать государственную поддержку и содействие соотечественникам (имеются в виду в первую очередь татары, проживающие за пределами республики и России) в сохранении самобытности, развитии национальной культуры и языка;

3) о дополнительном требовании для кандидатов на должность Президента Татарстана – владении татарским языком (в заявительном порядке);

4) о праве граждан России, проживающих на территории Татарстана получать паспорта с вкладышами на татарском языке и с изображением государственного герба республики.

Вступать в договорные отношения с Правительством, совместно с ним вносить законопроекты в принципе вправе все субъекты России, договорная норма ничего Татарии не прибавляет. Вкладыши в паспорта не дают никаких дополнительных прав российским гражданам, получающим паспорта на территории Татарстана, то есть принцип равноправия граждан (ч. 2 ст. 6 Конституции России) не нарушается [111] Постановлением Правительства от 5 января 2001 г. в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации (утвержденного Постановлением Правительства от 8 июля 1997 г.) было внесено дополнение, разрешающее изготавливать вкладыши к бланкам паспортов, предназначенных для оформления в республиках. На вкладышах дозволено помещать изображения государственных гербов республик. В самих вкладышах можно указывать сведения о личности гражданина на республиканских государственных языках. . Право устанавливать собственные государственные языки предоставлено республикам Конституцией (ч. 2 ст. 68), логично, что если есть второй государственный язык, то первое лицо региона обязано его знать. Что до поддержки и содействия соотечественникам, то это договорное положение вполне корреспондируется с конституционным – о совместном ведении России и ее субъектов в вопросах защиты прав и свобод человека (п. «б» ч. 1 ст. 72).