Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

При принятии положительных решений на всех референдумах Президент разрабатывает и вносит проект ФКЗ об образовании нового региона. В нем полагается закрепить наименование, статус, границы нового региона, прописать положения о прекращении существования старых регионов, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы вопросы в том числе формирования органов государственной власти нового региона, правопреемства, функционирования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на территории нового региона, действия законов и иных нормативных правовых актов старых регионов и т. д.

Таким образом, весь процесс образования нового региона можно разбить на четыре основных этапа:

1) выдвижение инициативы образования нового региона;

2) организация и проведение референдумов;

3) принятие ФКЗ об образовании нового региона;

4) переходный период между прекращением существования старых регионов и образованием («запуском») нового.

Первыми были объединены Пермская область и КПАО. Почему именно они? Точнее, как получилось, что именно с них решили начать? Инициатива сделать эти регионы «пилотными» в укрупнительном процессе изначально принадлежала одному из самых влиятельных людей в КПАО, депутату Государственной Думы от округа Андрею Климову. Он много лет пропагандировал идею объединения на всех уровнях. Еще не был принят ФКЗ о порядке образования новых регионов, а Климов уже предложил руководству Администрации Президента, в частности Суркову, начинать с Прикамья. Как рассказывают, он исходил в том числе из уверенности, что объединения необходимы и неизбежны, а объединившиеся первыми получат от Центра самый большой бонус.

После получения команды из Кремля пермяки и коми-пермяки начали готовить объединение. Губернатор области Юрий Трутнев (прежде не раз сам высказывавшийся за объединение) взялся за него как за «федеральный проект», успех которого положительно скажется и на имидже региона, и на репутации и политическом весе главы-объединителя. На областном уровне был легко достигнут полный консенсус относительно слияния. В округе же отнюдь не вся элита разделяла позицию Климова, ему пришлось убеждать и «продавливать» многих, в том числе Главу администрации КПАО Геннадия Савельева [120] Этим также занимался и член Совета Федерации от Администрации КПАО Оганес Оганян (сейчас он сенаторствует уже от Пермского края). , хотя в данном конкретном случае присоединение представлялось объективно вполне адекватной мерой.

Основу экономики округа составляет заготовка древесины, и в советскую эпоху округ, по существу, являлся лесосырьевой базой Пермской области. Зависимость от Перми была едва ли не абсолютной: коми-пермяцкие лесозаготовительные предприятия входили в состав пермских, учреждения социальной сферы замыкались на областные структуры, округ не имел на своей территории железных дорог – за исключением небольших узкоколейных трасс леспромхозов и участка магистрали, связывающей Кировскую область и Республику Коми, проходящей через северо-западный Гайнский район, по единственной асфальтовой магистрали Пермь – Кудымкар в округ доставлялись практически все необходимые товары и т. д.

В 1990-е гг. старая система лесозаготовок развалилась, что, естественно, разрушительно сказалось на всей жизни в КПАО. И без того бедный, он стал одним из беднейших в России. Как-то существовать удавалось за счет статуса субъекта Федерации, позволявшего получать финансовую поддержку от Центра. К 2003 г. перечисления из федерального бюджета обеспечивали около 80 процентов доходов округа. В то же время он оставался накрепко привязан к Пермской области, в первую очередь инфраструктурно.

Однако все же самым правильным решением было бы сохранение округа в статусе субъекта Федерации, чтобы он пользовался правами на получение федеральной поддержки, на представительство в Федеральном Собрании и пр., с одновременным убеждением его руководства в необходимости передать области в договорном порядке осуществление максимального объема полномочий (и средства для этого). Но у Кремля было на этот счет иное мнение.

Первоначально представителями области артикулировалась идея поглощения КПАО не только де-факто, но и де-юре. Предполагалось, что он утратит статус субъекта Федерации, а область нет. Соответственно, ликвидируются либо трансформируются окружные органы власти, а областные сохранятся. Говорилось даже о полной ликвидации округа как единого территориального образования по итогам объединения.

Такие подходы КПАО категорически не устраивали, не говоря уже о том, что они противоречили законодательству. В ходе длительных и сложных переговоров, проходивших под контролем Кремля, была выработана следующая модель «равноправного объединения» (то есть «мягкого поглощения»):

1) Пермская область тоже утрачивает статус субъекта Федерации и создается новый регион;

2) в его состав входит Коми-Пермяцкий округ как «особая административно-территориальная единица», органы власти которой осуществляют отдельные полномочия органов власти нового региона, в том числе в культурной сфере;

3) референдумы проходят в один день с очередными выборами в Думу 7 декабря 2003 г.;

4) новый регион появляется на карте с 1 декабря 2005 г., переходный период продолжается до января 2007 г.;

5) в ходе объединения полномочия глав и парламентов области и округа досрочно не прекращаются, наоборот, если нужно, продляются;

6) глава нового региона избирается в 2005 г.;

7) по крайней мере до 2015 г. сохраняется особый порядок финансирования из федерального бюджета по отношению к КПО, аналогичный порядку федерального финансирования, существовавшему по отношению к КПАО; [121] По вопросам федерального бюджета Федерация законодательствует и распоряжается совершенно самостоятельно (п. «з» ст. 71 Конституции). Регионы вправе высказывать только свои пожелания. В данном случае область и округ могли лишь зафиксировать свои договоренности об общих пожеланиях, не более.

8) в парламенте нового региона округ получает адекватное представительство;

9) в течение переходного периода на территории округа продолжают функционировать образованные в прежние годы территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; после создания нового региона в Кудымкаре размещаются некоторые территориальные органы (или их структурные подразделения); [122] В данном случае область и округ также могли только зафиксировать договоренности об общих пожеланиях, не более.