Виталий Иванов - Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах

Серия стихийных и организованных протестных выступлений против реформы системы социальных льгот в январе 2005 г. заставила власть, во-первых, скорректировать ее, во-вторых, пере нести начало большой муниципальной реформы на 2009 г. и ряда других реформ на неопределенный срок. Так что по – настоящему вертикаль испытали на прочность лишь во время думско – президентской кампании 2007 – 2008 гг. Испытания прошли успешно . [201]

Реформа 2004 г., то есть достраивание вертикали, как и многие прежние централизаторские мероприятия, по логике должна была сопровождаться предоставлением определенных компенсаций регионам. Отмена ограничений на количество сроков полномочий, которые можно отработать, конечно, радовала глав, но одним этим ограничиться явно было невозможно. К тому же Центр довольно быстро осознал, что суперцентрализация, которую провели тем же Законом № 122, обременительна и даже вредна для него и государства в целом. Поэтому встал вопрос об «оптимизации» отношений между уровнями власти, о некоей балансировке.

Слово «оптимизация» произнес сам Путин на заседании Госсовета 2 июля 2005 г. в Калининграде. Его темой было как раз повышение роли регионов в решении перспективных задач социально-экономического развития. К тому времени уже была проведена подготовительная работа (в том числе в рабочей группе Госсовета, которой руководил Глава Коми Владимир Торлопов, делавший доклад на калининградском заседании) по отбору федеральных полномочий, которые можно было бы перераспределить в пользу регионов. В одних случаях предлагалось передать сами полномочия, в других – лишь делегировать их осуществление. Президент публично все это одобрил, отметив: «Скрупулезно занимаясь разграничением полномочий, мы все больше приближаемся и к упрочению Федерации».

В тот же день был издан Указ, наделивший глав полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности региональных органов исполнительной власти и территориальных органов Министерства внутренних дел, Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, а также служб и агентств, подведомственных этим министерствам.

Указ обязал согласовывать с главами кандидатуры на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Причем в случае отказа в согласовании полагается вновь предложить кандидатуру (можно ту же самую). При повторном отказе можно назначить руководителя территориального органа либо, если назначение осуществляется Президентом, представить кандидата к назначению (уведомив о несогласии главы).

В общем, права глав участвовать в назначении тех же министров внутренних дел, начальников ГУВД, УВД по сравнению с порядком, закрепленным в Законе «О милиции» в редакции 2001 г., оказались расширены. Что до остального, то, по сути, формализованы и опять же немного расширены права руководителей регионов участвовать в назначении руководителей территориальных органов, которые признавались за ними всегда.

В последний день 2005 г. Президент подписал еще одну поправку к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», а также поправку к Закону «О политических партиях», которые преследовали цель усилить партийную вертикаль и законодательную квазивертикаль, дополни тельно связать их с исполнительной вертикалью. Инициатором их принятия был Сурков.

Региональные парламенты теперь отнесены к числу субъектов, полномочных предлагать Президенту кандидатуры на должности глав. Инициировать этот вопрос вправе:

1) партия, список кандидатов которой по результатам парламентских выборов был допущен к распределению мандатов и получил по его итогам наибольшее число мандатов; 2) две и более партии, если списки каждой получили наибольшее и при этом равное число мандатов или если они образовывали блок, который участвовал в выборах, назначенных до отмены права партий создавать блоки, и его список получил наибольшее число мандатов – в этом случае выдвигается совместная инициатива.

В Законе прямо не сказано, но понятно, что право предлагать кандидатуры у парламентов появляется по истечении сроков полномочий глав и в случаях их досрочного прекращения (смерть, добровольная отставка, отрешение Президентом и пр.) Для того чтобы партийная инициатива стала предложением парламента, ее должны поддержать большинство депутатов. Когда инициатив две или больше, на голосование положено вынести все и предложением станет та, которая наберет наибольшее число голосов (оно, однако, должно быть не меньше чем большинство от числа избранных депутатов). В двухпалатных парламентах партийную инициативу надлежит рассматривать на совместном заседании, а голосовать в каждой палате отдельно. Разумеется, обеим палатам нужно высказаться «за» большинством голосов.

Предложение парламента поступит Руководителю Администрации Президента вместе с предложениями полпреда, и вместе же они будут отправлены главе государства. Так следует из поправки, внесенной в Положение «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица…» 11 февраля 2006 г.

Президент вправе отклонить все кандидатуры. В этом случае полпреду нужно будет подобрать новые. У парламента права еще раз предложить своего кандидата нет.

Прецедентов применения этого уточненного порядка было пока только два – в 2006 г. по инициативе «Единой России» Государственный Совет – Хасэ Адыгеи выдвинул в Президенты Асланчерия Тхакушинова, а в 2007 г. также по предложению «единороссов» Законодательное Собрание нового Красноярского края выдвинуло в Губернаторы Александра Хлопонина. В обоих случаях Президент согласился с депутатами. Правда, особо не скрывалось, что кандидатуру Тхакушинова предварительно отобрал полпред Дмитрий Козак. А у Хлопонина вообще не было даже потенциальных конкурентов.

В дальнейшем эксцессы, конечно, возможны, но их можно будет купировать еще на стадии рассмотрения инициативы в парламенте.

Во многих конституциях и уставах в 1990-е гг. закреплялось право региональных глав распускать парламенты. Прописано оно было и в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». Там было сказано, что глава вправе распустить парламент, если тот принял конституцию или устав, закон либо иной нормативный правовой акт, который противоречит Конституции и/или федеральному конституционному закону, и/или федеральному закону и/или конституции или уставу, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а парламент не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Эта норма ни разу не применялась.