Константин Черкасов - Государственное территориальное управление в России

Схожие причины лежат в основе и других трагедий: авиакатастроф, техногенных происшествий, пожаров с людскими жертвами.

Ситуацию усугубляют отсутствие в стране действенного механизма обеспечения прохождения управленческих решений «сверху вниз», по- прежнему недостаточно жесткая исполнительская дисциплина, а фактически недостроенность вертикали исполнительной власти, что не позволяет центральной власти в полной мере реализовывать свои решения в стратегических отраслях и сферах народного хозяйства, а равно оперативно реагировать на потребности регионов и своих граждан. В этой связи уместно вспомнить череду пожаров 2010 года в субъектах Российской Федерации, когда высшее руководство страны вынуждено было лично контролировать восстановление сгоревших деревень и поселков в Нижегородской и Рязанской областях. В некоторых случаях можно вести речь о саботаже принятых на высшем уровне решений. В таких условиях центральная власть обречена либо создавать все новые и новые государственные структуры, во многом дублирующие друг друга, увеличивая штат федеральных государственных служащих и расходы на содержание государственного аппарата даже в условиях спада экономической активности; либо возлагать на существующие государственные структуры дополнительные, а иногда и излишние полномочия. Примером может служить возложение на заместителей полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах функций инвестиционных уполномоченных в федеральных округах 2 2 См.: Об инвестиционных уполномоченных в федеральных округах: Распоряжение Президента РФ от 3 августа 2011 г. № 535-рп (с посл. изм. и доп.)//Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 32. Ст. 4818. . Все это не может не являться препятствием в экономическом развитии России, влечет за собой рост социального напряжения и недовольства населения.

Оптимизация управления территориальным развитием страны напрямую зависит от эффективности функционирования соответствующих органов государственной власти и управления. Все более актуальным становится вопрос о взаимодействии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с территориальными органами федеральных государственных органов, а также о совершенствовании деятельности последних. Их система должна стабильно и эффективно обеспечивать реализацию властных полномочий, отнесенных как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к совместному ведению России и субъектов Российской Федерации в части полномочий России. Однако по сей день деятельности территориальных органов федеральных государственных органов присущи такие недостатки, как избирательность, местничество, ведомственность, дублирование функций территориальных подразделений между собой и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также нерациональность их распределения между центральным аппаратом и территориальными органами 3 3 См., например: Гончаров В. В. Становление федерализма как принципа формирования и функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации // История государства и права. 2008. № 11. С. 7; Лексин В. Административная реформа: федеративный, региональный и местный уровни // Российский экономический журнал. 2006. № 2. С. 44–45; Полякова Н. А. Реформа системы управления исполнительной власти должна проходить параллельно с реформированием федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 1. С. 23; Тарасов О. А. О правовом статусе территориальных органов федеральных органов исполнительной власти // Регион: экономика и социология. 2003. № 3. С. 73–74. . Схема оптимального размещения территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, их эффективного взаимодействия с региональными и муниципальными органами власти со схожими задачами и функциями, а также негосударственными образованиями до сих пор не найдена, на что в своих выступлениях неоднократно обращал внимание глава государства.

Структурирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в большинстве своем проведено неравномерно и бессистемно, что в первую очередь обусловлено отсутствием четких критериев их создания (в законодательстве лишь очерчены вопросы, по которым они должны создаваться – ст. 71, 72 Конституции России). Возникла ситуация, когда одни федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы или представительства в федеральных округах; другие – в субъектах Российской Федерации (во всех или некоторых); третьи – на части территории субъекта России; четвертые – в регионах, включающих субъекты Российской Федерации, расположенные как на территории одного федерального округа, так и сопредельных федеральных округов; пятые – в федеральных округах и субъектах России; шестые – одновременно в федеральных округах, регионах, а также в субъектах Российской Федерации; седьмые вообще не имеют таковых. Оптимизация системы федеральных территориальных органов осложнена многообразием их видов и разноуровневостью размещения. Налицо избыточность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах России. Численность служащих территориальных органов федеральных государственных органов зачастую превышает необходимую и достаточную. Нет четкости и ясности в подчинении некоторых органов исполнительной власти, то они находятся в ведении субъектов России, то передаются федеральному центру, и наоборот 4 4 См., например: Макарова Т. Б. О казусах правовой регламентации и правоприменительной практики формирования территориальных федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 11. С. 10–12; Маньковский И. Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 7; Тихомиров Ю. А. Об институциональных аспектах федеративных отношений // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 3. С. 14. . В рамках обеспечения пространственной базы модернизационной экономики и совершенствования государственного территориального управления определенные нарекания вызывают существующие территориальное деление и экономическое зонирование страны. Возможности лишь федеральных округов и ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации не позволяют устранить всех проблем в этой области.

Таким образом, к настоящему времени назрела необходимость в структурной перестройке территориального государственного управления, выходящей за рамки «рационализаторства», иллюстрацией которого, в частности, может служить созданный в 2000 г. в определенной степени унифицированный межрегиональный уровень государственного управления в виде системы федеральных округов и его усовершенствование в 2010 г. путем учреждения Северо-Кавказского федерального округа 5 5 См.: О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (с посл. изм. и доп.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112. . Следует продолжить работу по оптимизации системы, структуры, состава и размещения территориальных государственных органов, в т.ч. с учетом установленных критериев оценки деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; по повышению эффективности взаимодействия федеральных территориальных государственных органов и органов государственной власти субъектов России, четкому разграничению функций и полномочий между органами исполнительной власти 6 6 См., например: Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 490; Собянин С. С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 3. . С данной точки зрения несомненный положительный эффект должна иметь реализация предложений руководства страны в части разработки и введения персональной системы оценки деятельности федеральных государственных служащих.