Константин Черкасов - Государственное территориальное управление в России

Не вдаваясь в отдельные нюансы современного государственного управления на уровне федерального округа, отметим, что совмещение контрольных и исполнительских полномочий посредством соединения функций полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и заместителя Председателя Правительства Российской Федерации или федерального министра несколько выходит за пределы очерченного в Основном законе страны и сформировавшегося в практике функционирования государственного аппарата принципа разделения властей, в определенной мере искажает его. Кроме того, создается опасность возложения на Президента России ответственности за выполнение несвойственных ему исполнительно-распорядительных функций, а равно вызванных этих серьезных злоупотреблений на местах. Обозначилось определенное нарушение нормативно установленной личной подчиненности совмещающих «правительственные должности» полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах главе государства и возникновению состояния их подотчетности не только Президенту России, но и Председателю Правительства Российской Федерации.

Потребность в разрешении сложнейших задач в социально-экономической и административно-политической сферах, организационно-правовым инструментом чего и явилось соединение контрольных и исполнительных полномочий в деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах, позволяет говорить о фактически наделении их своеобразным статусом «федеральных управляющих» территориальным развитием страны. Не исключено, что такая тенденция в сфере территориального управления со временем может привести к трансформации полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в должностных лиц, назначаемых на должности не главой государства, а, по аналогии с префектами во Франции, правительством, с наделением их административной юрисдикцией.

Учитывая федеративное устройство и особенности современного государственного строительства России, подобное преобразование института представителей главы государства на местах, скорее всего, будет иметь весьма призрачный положительный эффект. На практике реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах приведет к крайне негативным последствиям, основная причина которых кроется в ограниченной компетенции данных должностных лиц и неспособностью их в силу специфики своего правового статуса обеспечить реализацию компетенции главы государства на местах 15 15 См. подр.: Черкасов К. В. Об актуализации вопроса создания института полномочных представителей Правительства Российской Федерации в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. № 6. С. 15–18. . Сказанное, в частности, находит свое подтверждение в опыте функционирования существовавших ранее представительств Правительства России в определенных субъектах Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с посл. изм. и доп.) 16 16 СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112. одной из целей реорганизации института полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах явилась острая необходимость совершенствования системы контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти. Задача организации контроля за исполнением на местах решений федеральных органов государственной власти достигается посредством осуществления функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства России, за реализацией федеральных программ, а равно взаимодействия для этого с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации.

Особую значимость в данном ракурсе приобретает реализация прав полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по организации проверки исполнения указов и распоряжений Президента России, хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе; по привлечению сотрудников Контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях.

В юридической литературе достаточно подробно рассмотрены и раскрыты сущность, принципы, цель, задачи, предмет, этапы государственного контроля, его отличие от надзора, учета, анализа, а также иные аспекты 17 17 См., например: Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография / Науч. ред. А.В. Малько. М.: Проспект, 2005. С. 212; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. С. 23–34; Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 12; Салищева Н. Г. Государственный и общественный контроль в СССР. М.: Наука, 1970. С. 180; Старилов Ю.Н. Административное право. В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1998. С. 177–178; Стерлинг М. Р. Правовое регулирование организации контрольной и надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 8, 14; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления: проблемы надведомственного контроля. М.: Юрид. лит., 1974. С. 14, 18; Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: Юринформцентр, 2001. С. 419–443; Шорина Е. В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР / Отв. ред.: Б. М. Лазарев. М.: Наука. 1981. С. 22–23. . В то же время до сих пор отсутствует единая точка зрения относительно вопроса отнесения группы общественных отношений, складывающихся в процессе государственной контрольной деятельности вообще и президентского контроля в частности, в том числе и контроля, осуществляемого полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, к предмету конкретной отрасли права. Одни ученые считают, что указанные общественные отношения составляют предмет конституционного права, другие – административного права 18 18 См.: Бахрах Д. Н. О предмете административного права России // Государство и право. 2003. № 10. С. 32–33; Конин Н. М. Российское административное право: Общая часть: Курс лекций. Саратов: Изд-во СГАП, 2001. С. 37, 43–47; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов: Изд-во СГАП, 2000. С. 7. . Однако сложность и многогранность государственной (президентской) контрольной деятельности не позволяет полностью и категорически отнести ее к предмету либо административного, либо конституционного права, так как в противном случае предмет данных отраслей права будет сужен. Такая ситуация обусловлена спецификой положения главы государства. Думается, общественные отношения, складывающиеся в ходе контроля полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, являются конкурирующими (коллизионными) и относятся как к предмету конституционного, так и административного права.