Валентина Комарова - Формы непосредственной демократии

К общим нормам можно отнести такие конституционные установления, как:

– Россия – правовое, демократическое, федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1);

– носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

– народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

– высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

– граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32);

Вторая группа конституционных установлений, которую автор условно объединил в группу специальных, включает в себя нормы, закрепляющие элементы механизма проведения референдумов в России:

– граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

– не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32);

– местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130);

– назначается референдум Президентом РФ (ст. 84);

– наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84);

– отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92).

Благодаря конституционному закреплению местного референдума ст. 130 Конституции России, и возможности проведения конституционного референдума (ст. 135), можно говорить о конституционном закреплении следующих видов референдумов: по территории проведения на общероссийский, субъектов федерации и муниципальный. По юридической силе – императивный (принятие Конституции России); по обязательности назначения – факультативный (ст. 135).

Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, являясь непосредственно действующим, может быть использовано на федеральном уровне, на уровне субъекта федерации и при осуществлении местной власти – на уровне муниципалитета. Однако Конституция непосредственно не определяет содержание и порядок реализации этого права на уровне субъектов, на местном уровне. Если в отношении федерального референдума в Конституции Российской Федерации установлена отсылочная норма (наличие федерального конституционного закона), то в отношении реализации права граждан на участие в референдуме субъекта и местном референдуме, действуют общие правила регулирования.

Как следует из ст. 32 (ч. 1–3), 71 (п. «в») Конституции Российской Федерации, регулирование названных прав и определение тем самым их конкретного содержания, установление соответствующих правил, процедур, мер правовой защиты – компетенция законодателя.

Федеральный законодатель устанавливает общефедеральные референдарные стандарты в силу того, что регулирование прав и свобод, включая право на референдум, отнесено Конституцией к ведению федерации (п.

«в» ст. 71). Субъекты Федерации самостоятельны в установлении своей системы властеотношений и порядка ее функционирования, что составляет предмет их конституций (уставов) и специальных законов. Вместе с тем установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, защита прав и свобод, в том числе права на референдум, федеральной Конституцией отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов (п. «б», «н» ч. 1 ст. 72) и, следовательно, подлежит регулированию федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 76). Законы субъектов Федерации, регулирующие институт референдума, не могут противоречить названным принципам, общефедеральным референдумным стандартам 88, ограничивать федеральные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации. В противном случае они признаются неконституционными, о чем свидетельствует обширная практика Конституционного Суда.

После Конституции России в регулировании института референдумов особое место занимает Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации».

В соответствии со ст. 3 ФКЗ 2004 г. законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Федеральный конституционный закон, другие федеральные конституционные законы, федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, другие федеральные законы.

Порядок и сроки подготовки и проведения референдума устанавливаются ФКЗ 2004 г., иными федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными актами Центральной изирательной комиссии РФ, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных ФКЗ 2004 г., и законодательством РФ о выборах и референдумах. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии РФ принимаются в целях обеспечения единообразного применения ФКЗ 2004 г., федеральных законов при подготовке и проведении референдума.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» 89(ст. 11) закрепляет проведение в субъектах обязательного референдума по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта федерации.

В подгруппе федеральных законов ведущее место занимает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 90, устанавливающий основные гарантии прав граждан Российской Федерации на всех уровнях проведения референдумов в России.

Важное место в регулировании местных референдумов на федеральном уровне занимает Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 91. Он закрепляет основополагающие позиции в отношении местного референдума в Российской Федерации.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» 92в ст. 36 закрепляет участие политических партий в референдумах.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы» 93регулирует отношения, возникающие при использовании Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума.