Аделина Эмирова - Системная модель инновационного управления социальной сферой. Монография

Таким образом, социальные стандарты являются достаточно сложными объектами исследования, имеющими богатое социально-экономическое содержание с точки зрения проблем управления социальной сферой России. Осознание возможностей этих инструментов в условиях строительства рыночных отношений и ограниченности ресурсов страны четко обозначилось к середине 1990-х гг., когда стали появляться первые законодательные акты, регламентирующие статус социальных стандартов, норм и нормативов. Ограничить непомерное раздувание социальных гарантий, адекватно управлять социальной сферой в условиях рынка невозможно, например, без развернутой системы минимальных социальных стандартов, определяющих минимальные социальные обязательства государства. Можно говорить о формировании в настоящее время нового научного направления, связанного с разработкой и внедрением социальных стандартов в управление социальным развитием на всех уровнях – федеральном, региональном и местном.

Таким образом, в системе инновационных технологий управления социальным комплексом достаточно четко выделяется группа базисных технологий, используемых для решения общих проблем социальной политики в стране. Диапазон применения указанной группы технологий весьма широк, включая в себя постановку целей развития в отраслях социального комплекса, разработку и реализацию целевых программ социального развития (в том числе приоритетных национальных проектов), формирование системы социальной защиты для десятков миллионов граждан Российской Федерации и т. д. Проведенный нами анализ группы базисных инновационных технологий управления в социальной сфере показал значительную неравномерность в их внедрении и использовании. Так, если технологии целевого программирования скоро уже перестанут восприниматься как инновационные решения, то, например, технология форсайта находится пока еще на самой начальной стадии освоения в системе управления социальным комплексом России. Уровень научной разработки вопросов инновационного развития в системе управления социальной сферой также крайне неравномерен. Достаточно, например, обратить внимание на то, что по тем же вопросам разработки и использования целевых программ существует весьма большое количество научных публикаций, заметно хуже обстоят дела, например, с разработкой вопросов социальной стандартизации, и практически пока еще почти не исследованы принципиальные вопросы разработки и использования форсайт-технологий и т. п. Несмотря на то, что выделенная нами группа базисных инновационных технологий охватывает практически любые направления в управлении социальной сферой, нормативная правовая база в данном аспекте также развита крайне неравномерно: если вопросам программно-целевого управления посвящено свыше 100 нормативных правовых актов только федерального уровня, то технологии социальных стандартов – уже считанные единицы, при этом с 1997 г. в Государственной Думе находится проект закона о государственных минимальных социальных стандартах.

Исходя из сказанного, наиболее актуальными на сегодня проблемами в разработке и применении базисных инновационных технологий управления в социальной сфере следует признать:

– совершенствование законодательной базы, регулирующей все аспекты инновационной деятельности в развитии технологий управления;

– разработка теоретико-методологических проблем в области социальной стандартизации и форсайт-технологий, подготовка соответствующих методических разработок;

– развитие институциональной инфраструктуры в области инновационных технологий управления;

– обучение управленческих кадров основам разработки и применения новейших технологий управления в социальной сфере.

2.1.1. Общие принципы бюжетирования, ориентированного на результат

При традиционной системе бюджетного процесса планирование бюджета будущего года происходит «от достигнутого»: бюджетные ассигнования по i -той статье в k+1 году (Б i, k+1 ) получаются, когда к соответствующему показателю предыдущего k -того года (Б i, k ) прибавляются (изымаются) дополнительные суммы (∆Б i, k ), для определения которых, однако, практически не существует обоснованных процедур:

.(2.1)

Ожидаемые результаты бюджетных расходов при данной технологии не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей. Понятно, что при такой системе планирования не могут не возникать существенные трудности, поскольку, например, не ставится задача оценить приоритетность и эффективность тех или иных направлений расходования бюджетных средств.

Принципиальная невозможность построения эффективного «сметного» бюджета обусловила интенсивный поиск инновационных решений с целью реформирования бюджетного процесса. Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

Ядром новой организации бюджетного процесса была принята широко распространяющаяся в мире концепция (модель)«бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования» (БОР) [28], [43], [57]. В самом общем виде технологию БОР можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов, достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их социальной и экономической эффективностью и результативностью. Иными словами, использование БОР предполагает наличие:

1) натуральных показателей результата деятельности бюджетополучателя на конец отчетного периода (например, число пролеченных больных, объемы общей площади построенного жилья, численность подготовленных рабочих и т. п.);

2) объема финансовых затрат на единицу результата деятельности бюджетополучателя (нормативный, расчетно-нормативный уровень затрат).