Наталья Ермасова - Государственные и муниципальные финансы: теория и практика в России и в зарубежных странах

А. Мергет называет данный тип федерализма в США в 1980-е гг. «иррациональным» или «замысловатым» [151], Д. Поллок дает другое название – «мраморный торт» или «штакетник» [152]. Фискальная автономия многих городов и локальных правительств в реальности зависит от многих обстоятельств и чаще всего довольно непредсказуема, кроме того, степень финансовой самостоятельности снизилась в последние годы. В целом штаты и локальные правительства в очень высокой степени зависят от федеральных межбюджетных трансфертов. Без федеральных трансфертов многие города стали бы банкротами. Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг. представлен в табл. 7.41.

Таблица 7.41

Объем межбюджетных трансфертов на локальный уровень с федерального уровня и уровня штатов в 1980—2002 гг., млн долл. [153]

В отличие от других стран в США межбюджетные трансферты в 1980-е гг. предоставлялись независимо от размера округов, их локализации, демографической ситуации, уровня относительной бедности или богатства того или иного округа.

В последние годы число категориальных грантов в США быстро увеличивается. Также развиваются более гибкие и регулируемые блочные субсидии, альтернативные программы для локальных правительств. Больше внимание стали уделять предоставлению капитальных грантов, которые покрывают эксплуатационные расходы на капитальные проекты на уровне штатов и местном уровне.

Бюджет США одним из первых начал проводить бюджетные реформы на муниципальном уровне. Так, еще в 1899 г. Национальная муниципальная лига разработала единые бухгалтерские правила и методы расчета и оценки. В 1904 г. эти правила и методики применялись уже в 80 городах [154]. В данной бюджетной доктрине излагались система руководящих принципов, оценка издержек, унификация методов, централизация, оценка результатов и эффективности. К 1920 г. одним из главных принципов финансового менеджмента в государственных структурах стала методика оценки выполненных задач (output). Важнейшим принципом являлась интеграция бюджетирования, бухгалтерского учета, отчетности, оценки целей и задач.

Государственные услуги обычно имеют множество задач (например, субсидия школьных обедов, как кормление детей, так и поддержка семейных доходов). Однако задачи могут противоречить друг другу (например, водохранилище (бассейн) должно быть почти пустым, чтобы разрешить водные лыжи). Оборот с различных программ не имеет стандарта или общего критерия для сравнения (например, прибыль с рек и озер не измеряется теми же критериями, чем измеряются сокращения транспортных несчастий). Бенефициары различных программ часто не одни и те же люди, соответственно выборы среди программ служат причиной возникновения «победителей» или «проигравших», нарушающих критерий Парето. Следовательно, выполнение так просто звучащего правила распределения государственных средств практически невыполнимо. Тем не менее составление бюджета происходит на основе выбора из определенных программных альтернатив. Бюджетная классификация может сделать этот выбор более правильным, что позволит улучшить жизнь общества. В табл. 7.42 представлены альтернативные бюджетные структуры, действующие в США.

Таблица 7.42

Альтернативные бюджетные структуры и их основные ассоциируемые черты [155]

С целью улучшения планирования бюджетов Конгресс поставил задачу создания оптимальных финансовых структур управления, проводящих стратегическое планирование. Начиная с 1990 г. был проведен анализ 878 бюджетных систем с 1306 прикладными программами в главных финансовых отделах на уровне штатов и местном уровне [156]. Однако анализ показал, что системы бюджетного планирования в большинстве отделов были устаревшими и часто не выполняют:

– функциональные требования к финансовой отчетности;

– интеграцию бюджета и статистических данных;

– контроль исполнения бюджета.

В США действует специальная система стандартов для осуществления бюджетирования в государственных органах. Их разрабатывает Государственный комитет бухгалтерских стандартов (The Governmental Accounting Standards Board – GPEFR) [157]. В 1994 г. данным комитетом была разработана концепция бюджетирования и отчета, ориентированного на целевое исполнение (performance reporting standard).

Интересный пример представляет собой программа прогнозирования доходов в штате Индиана, разработанная профессором Дж. Майкселлом [158]. Бюджеты органов местного самоуправления, являясь частью финансовой системы государства, не только берут на себя финансовые обязательства с целью смягчения напряжения федерального бюджета, но и несут расходы, связанные с государственным регулированием экономики, стабилизацией экономической ситуации и стимулированием экономического роста на подведомственной территории, тем самым содействуя проведению политики, соответствующей интересам региона.

Местным органам власти принадлежит заметная роль в регулирующем воздействии на размещение производительных сил – целевом использовании земель. Формы воздействия местных органов власти – экономические, финансовые и административные – стимулируют или ограничивают развитие отдельных отраслей хозяйства, создают условия для снижения издержек производства частных предприятий и повышения их конкурентоспособности. Широкое участие местных управлений в финансировании базисных отраслей экономики, а также затраты на образование, здравоохранение, охрану и использование природных ресурсов, предотвращение загрязнения окружающей среды, обеспечивают работой определенную часть населения.

Из года в год растет число экономических программ с местным участием. Из местного бюджета традиционно финансируются такие службы, как полицейская (в среднем за 1990-е гг. – на 73%), пожарная (на 100%), санитарная (на 100%), рекреационная (на 75% за указанный период). Местные бюджеты все шире используются для финансирования экономической инфраструктуры – комплекса отраслей общего пользования производственной и непроизводственной сфер, в осуществлении мероприятий по обеспечению функционирования промышленного воспроизводства, для финансовой поддержки капиталоемких и требующих государственного регулирования отраслей. Сюда относится строительство мостов, дорог, портов, водных путей, аэродромов, систем водоснабжения, очистных сооружений, которые невыгодно или невозможно развивать на базе частной собственности.